I. 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2017년 11월 15일 포항지역에서 1978년 기상청 계기 지진관측 이래 역대 2번째 규모인 5.4의 지진이 발생하였다. 규모 5.4 본진이 발생하기 약 7분 전 규모 2.1, 규모 2.6의 지진이 발생하였고, 본진 후 2018년 10월까지 여진도 꾸준히 발생하여, 전진-본진-여진 형태의 지진활동을 보였다. 이번 지진으로 인해 포항지역의 건물이나 시설물 등이 균열, 파손과 같은 피해를 많이 입었는데, 본진 발생 이후 약 3개월 후인 2018년 2월 11일에 규모 4.6의 여진까지 발생하여 추가적으로 피해가 가중되었다. 특히 주택에 대한 피해가 많이 발생하여 총 818세대 약 2,000 여 명의 이재민이 발생하였다[1].
일반적으로 재난에 대비하여 예방·대비·대응·복구 단계로 대책을 마련하여 대응한다. 지진과 같이 발생주기 및 예측이 어려운 재난은 특히, 재난발생 후 적절한 대응이 중요하며, 또한 재난발생 후 피해자들이 일상생활로 신속히 복귀하기 위한 지원 및 활동이 중요하다. 포항지진 발생 이후의 대응을 살펴보면, 중앙재해안전대책본부 및 사고수습단이 신속히 가동되어, 지진피해 현장을 조사하여 실시간으로 정보를 전달하였다. 한편, 지자체 및 자원봉사자들에게 의해 피해자들을 위한 실내 구호소가 운영되었고, 사고수습단이 피해자들을 대상으로 면담을 실시하여 필요 구호물품 등을 적절히 지원할 수 있도록 하였다[2]. 위와 같은 초기대응이 어느 정도 마무리됨에 따라 중앙재난안전대책본부는 지진발생 24일 만에 비상단계를 해제하고 이재민과 지진피해 수습을 위한 복구대응을 실시하였다. 그런데, 우리나라는 지진 경험이 적어 지진재해 복구대책이 미흡한 실정으로, 대응 시 몇 가지 문제점들이 발생하였다.
복구단계란 재난으로 인한 혼란상태가 어느 정도 안정되고 응급적인 인명구조와 재산의 보호활동이 이루어진 후 재난이전의 정상상태로 복귀시키기 위한 지원을 제공하는 지속적인 활동단계를 의미한다[3].
재난관리에 있어 피해를 최소화하기 위한 예방·대비 대책도 중요하지만, 피해예측이 어렵고, 지진규모에 따라 대규모로 발생하는 지진재난에는 지진 피해상황에 따른 적절한 복구대책을 마련해야 한다.
지금까지 우리나라의 재해복구 관련 연구를 살펴보면 심재현(2009)이 국내 자연재해 복구정책의 진행형으로 수요자 중심 구호체계 확립과 복구지원 체계 개선, 추가적인 개선과제로 개선복구 사업의 확대 필요성, 복합피해 발생 시 예방개념을 도입한 지구단위 종합 복구제도 마련 등을 제안하였다[4]. 정우영 외(2009)는 기존 재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정에서 정의하는 개선복구 개념과는 차별화되고, 변화하는 재난환경에 대해 예방적 측면 강화 및 효과성 측정방안이 복구계획에 수립되도록 제안하고 있다[5]. 위의 연구들은 재난복구 정책으로서의 방향과 제도적 정비에 대한 논하고 있다. 이후 2011년에 일본에서 규모 9.1의 동일본 대지진이 발생하여 대형 재난에 따른 복구정책의 방향에 변화가 필요함에 따라 국내에서도 재해복구 관련 연구가 증가하였다.
이상윤(2011)은 재해복구와 관련하여 동일본 대지진에 대한 법제적 대의 문제점과 과제를 분석하여 시사점을 도출해서, 국내 재해 복구의 개념적 확장, 재해주민 · 지역재생기본법의 제정방안 등을 제시하였다[3]. 이주호(2013)는 일본의 재난대응 사례를 한국의 재해 복구 사업과 비교·분석 하여 국내 재난복구 정책의 정비방향과 과제에 대한 시사점을 도출하였고, 고주연(2014)은 일본의 한신·아와지 대지진의 사례를 토대로 복구·부흥 사업이 어떻게 이루어졌는지 조사·분석하여, 국내 재난 관련 지원체계의 보완점을 시사하였다[6][7].
한편 지진이 자주 발생하고 있는 일본에서는 1995년 1월 17일 규모 7.2로 발생한 한신·아와지 대지진 이후부터 재난복구에 대한 중요성을 인식하기 시작하였다. 하야시(2001)는 한신·아와지 대지진 이후의 장기적인 복구과정과 함께 그 과정을 부흥이라고 칭하게 된 경위를 설명하고, 한신·아와지 대지진 부흥계획 책정과정, 계획 구조, 부흥 추진상황과 향후 과제를 검토하고 있다[8]. 무라카미 외(2003)는 재난을 관리하는 지방공공단체 중심의 부흥계획 입안·책정에 필요한 과제 파악여부 등을 조사하여 부흥에 있어 지자체의 역할 및 사전 부흥계획 내용을 제안하고 있다[9]. 지자체 중심의 부흥 대책은 돗토리현 서부 지진, 후쿠오카 지진, 나카쓰 앞바다 지진 등이 발생 시 시행되었는데 부흥관련 주택재건, 피해자 생활재건, 커뮤니티 붕괴, 도시재건 등과 같은 문제가 발생하였다. 이후 각 문제해결을 위한 연구가 이루어져 주택재건 관련해서는 타나카 외(2012), 야마다 외(2012), 사사키(2019)가 연구를 수행하였다 [10-12]. 피해자 생활재건 관련해서는 생활재건을 위한 조직적 활동 연구는 무라타 외(2013)가, 생활안정 및 개선 프로세스 연구는 이나가키 외(2013), 이 외(2014)가 연구를 수행하였다[13-15]. 지진발생 후 지역 커뮤니티 문제점과 회복관련 연구는 쯔키하시(2012), 코바야시 외(2015), 쯔지(2016)가 수행하였다[16-18]. 도시재건과 관련해서는 피해가 광역적으로 발생한 동일 본 대지진 사례를 통해 그 피해지역의 안전확보와 지역 재건 방안을 검토를 쯔키하시 외(2013), 아라키 외(2013)가 수행하였다[19][20]. 일본은 지진재해 경험이 많아 각 지진사례를 통해 복구관련 연구가 다수 이루어지고 있다. 위의 국내외 선행연구 조사결과, 국내는 일본에 비해 재난 복구관련 연구가 부족하다는 것을 알 수 있다. 게다가 현재까지 연구된 것을 보면 동일본 대지진 사례로 국내 지진재해 복구대책 마련 방안을 제시하고 있다. 김수란(2018)이 국내 포항지진 사례로 일본과 포항의 지진 재난관리를 비교·분석하였는데, 여기에서는 지진재해 피해 복구 대응에 초점을 두기보다 전체적인 지진재해 관리에 있어 보완해야 할 점을 제안한 것으로, 국내 지진재해 피해 복구 상의 정확한 문제점과 개선책은 밝히지는 않고 있다[2].
2016년 9월 12일에 발생한 경주지진을 시작으로 2017년 11월 17일 포항에서도 지진이 발생하고, 국내도 더 이상 지진 안전지대에 아니다. 국내 지진발생 이후 그 지역의 주택이나 시설 등이 지진으로 크고 작은 피해를 입어, 피해자들이 이전 일상생활로 복귀하는 시간이 길어지고, 장기간 피해를 호소함에 따라 국내 지진 피해상황에 따른 복구대책과 적절한 대응방안을 마련해야 할 시점이다. 따라서 본 연구에서는 포항지진 피해 복구 사례를 토대로 국내 지진재해 복구대응 현황과 문제점을 분석하고, 일본의 지진피해 복구·부흥대응의 선진사례 조사를 통해 국내 지진재해 복구대책의 개선방안을 도출하고 있다. 나아가 국내 지진재해 실질적인 복구대책 방안마련으로 피해자들이 신속히 일상생활로 복귀하는데 도움이 되는 지진재해 피해자 생활복구 지원 관련 가이드북을 개발·제안하고자 한다.
2. 연구방법 및 절차
본 연구는 국내 지진재해 복구대책의 개선방안을 도출하며, 실질적인 복구지원을 위한 관련 콘텐츠를 개발하고자 한다. 이를 위해 국내 포항지진의 복구 대응 사례와 일본의 지진피해 복구 사례를 비교·분석하였다. 비교·분석 방법은 질적 연구 방법으로 각 개별 사례에서 논의된 내용을 비교하여 의미있는 연구결과를 도출해 내는 연구방법이다[21]. 이 방법을 사용한 이유는 국내에서는 지진피해가 발생한 경험이 적어 복구관련 지원 및 대책이 미흡한 실정인데, 일본은 한신·아와지 대지진의 경험을 시작으로 동일본 대지진, 쿠마모토 지진을 겪으며 실효성을 염두한 복구 대책을 마련하고 있어, 일본 복구사례에서 시사점을 도출하고, 국내에서 활용할 수 있는 복구지원 방안을 검토할 수 있기 때문이다.
[그림 1]은 연구방법 및 절차를 나타낸 것이다. 연구를 수행하기 위해 먼저 포항시 지자체 업무자료 수집하고 포항지진 피해자와 지진대응 실무자 대상으로 면담 조사 및 설문조사를 실시하여 포항지진 복구 대응 현황과 문제점을 분석하였다. 다음으로 일본 문헌조사와 한신·아와지 대지진 복구 대응 실무자(전 고베시 공무원, 현 효고현립대학 명예교수)와의 면담조사를 통해 일본의 지진피해 복구사례를 파악하여 국내 지진재해 복구상의 문제해결을 위한 시사점을 도출하고 있다.
그림 1. 연구방법 및 절차
본 연구는 실제 지진재해 대응 실무자 및 지진재해를 직접 경험한 피해자의 다양한 의견을 수렴함으로써 현장성 있는 연구 성과의 도출을 도모하여 연구의 실무적 가치를 제고하고 있다.
Ⅱ. 국내 지진피해 사례 조사·분석
1. 포항지진의 개요 및 피해 현황
2017년 11월 15일 포항시 북구 북쪽 8㎞ 지역에 규모 5.4의 지진(본진)이 발생했다. 지진발생 깊이는 약 7㎞였고, 강진 지속시간은 약 2초로 기록되었다. 이후에도 3개월간 여진이 총 100회 이상 발생하였고, 그 중 규모 3.0의 지진이 총 6회 발생하였다. 특히, 2018년 2월 11일에 발생한 규모 4.6의 여진은 포항시에 추가적인 피해를 유발시켰다. 본진과 여진으로 총 84,574백 만원의 재산피해가 발생하였고, 포항시의 사유시설 56,566 개소가 전파, 반파, 소파 등의 피해를 입었다. 그 중 주택피해가 55,095건으로, 818세대 약 2,000 여 명의 이재민이 발생하였다. 그리고 이번 지진으로 포항시에서 총 118건의 인명피해가 발생하였는데, 중상자 1명의 경우 처음에는 부상으로 신고·집계되었으나 2018년 8월경 사망한 뒤 직접사인을 유발한 원인을 지진이 제공했다는 의학적 판단으로 2018년 12월에 포항지진에 따른 인명피해 최종현황은 사망 1명 경상 117명으로 집계되었다[1]. 이번 지진으로 포항시에 전례 없는 피해가 발생하였고, 지자체에서는 포항시를 특별재난지역으로 선포될 수 있도록 건의하여, 「재난 및 안전관리 기본법」 제60조, 시행령 제69조에 의거하여 지진발생 5일 만에 포항이 특별재생지역으로 선포되었다.
2. 포항지진 피해 복구 대응 현황
국내에서는 특별재난지역으로 선포된 지역에 대해 「재난 및 안전관리 기본법」 제66조에 따라 국가와 지방 자치단체는 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계안정을 위한 지원(임시주거시설 제공, 생활필수품 제공, 의료서비스 제공 등)을 「재해구호법」에 근거하여 실시 할 수 있다.
포항지진 때도 위와 같은 지원이 이루어졌는데, 특히 주택이 피해를 많이 입은 만큼 1) 임시주거시설 제공, 2) 주택피해 판정에 따른 재난지원금과 의연금 지급, 3) 소파주택 응급수리, 4) 전파주택 피해 보상금 지원 사업 추진과 같은 지원이 이루어졌다.
먼저, 임시주거시설 제공 지원에 대해 살펴보면, 포항 지진 발생 이후 수해로 피해를 입은 경우와 같이 기존의 「재해구호법」에 근거하여 임시주거시설을 제공했다. 그런데 지진 피해 주택복구에 장기간이 필요하여 기존 「재해구호법」에서 규정하고 있는 임시주거시설에서 이재민들이 지속적으로 생활하기에 한계가 있었다. 2017년 11월 17일 현행「재해구호법」에서는 임시주거시설을「초·중·등교육법」 제2조에 따른 학교(국립학교와 공립학교에 한정한다) 시설, 마을회관, 경로당, 지방자치단체가 설치·운영하는 시설로 규정하고 있었다. 그런데 이번 포항지진의 경우 피해 범위가 광범위하고, 주택복구에 중·장기적 기간이 필요하다고 판단되어 「재해구호법 시행령」 제3조의 3에 공공기관 및 공기업 임대주택을 임시주거시설을 이용하도록 신설하여, 국토교통부와 한국토지주택공사가 지진재해 이재민의 주거안정을 위해 국민임대, 매입임대, 포항지역 민간임대주택 등을 확보하여 제공하였다. [표 1]은 포항지진 시 이재민에 대한 주거지원 현황(’18.10월말 기준)을 나타낸 것이다. 한국토지주택공사는 임대주택에 대해 임대 보증금을 받지 않고, 임대료를 50% 감면하여 제공하였으며, 나머지 임대료 50%는 경북도와 포항시가 부담했다. 민간 임대주택은 한국토지공사가 전세계약을 맺고 이재민에게 재임대하는 형태로 전세임대 지원 단가를 1억원 수준까지 인상하고, 최초 2년 간의 계약 기간에는 임대료 및 임대보증금 없이 무상으로 지원하기로 했다[22]. 또한 위와 같은 임대주택 지원 외에도 삶의 터전을 옮기는 것을 원하지 않는 이재민들을 위해 포항시와 전국재해구호협회에서 기존 주거지역에 조립식주택(임시주택)을 총 82동 설치·지원 하였다.
표 1. 포항지진 이재민 주거지원 현황 (’18.10월말 기준)
그리고, 포항시에서는 피해주민의 생계안정을 위한 지원으로 「자연재난 구호 및 복구비용 부담기준 등에 관한 규정」,「의연금품 관리 운영 규정」에 따라 주택피해 이재민들에게 재난지원금과 의연금을 지급하였다. 의연금은 태풍, 지진 등 자연재난으로 피해 입은 이재민 구호를 위해 모금되는 금전으로 국민성금이다. [표 2]는 포항지진 시 이재민들에게 지원된 재난지원금 및 의연금의 지급액을 정리한 것이다. 「자연재난조사 및 복구 계획 수립 요령」에 따라 포항지진 발생 후 주택피해자를 대상으로 주택 전파 피해자에게는 900만원, 반파 피해자에게는 450만원, 소파 피해자에게는 100만원의 재난지원금을 지급하였다. 그리고「의연금품 관리 운영 규정」에 따라, 전파 주택피해의 경우 실거주 소유자는 세대당 500만원, 세입자는 250만원, 반파 주택피해의 경우 실거주 소유자는 세대당 250만원, 세입자는 125만원, 소파 주택피해의 경우 소유자·세입자 구분없이 100만원을 지급하였다.
표 2. 재난지원금 및 의연금 지급액
한편 포항지진 때에는 법으로는 규정되어 있지는 않았지만 지진으로 소파피해를 입은 주택을 자원봉사자가 응급으로 수리(일명 ‘사랑의 집수리’)하는 지원을 하였다. 사랑의 집수리는 특히 피해자 중 기초수급자, 고령자 등이 거주하는 주택을 대상으로 지붕수리, 벽체 균열보수 및 도색, 실금 미장 장판시공, 도배 등과 같은 응급복구 작업을 실시하였다. [그림 2]는 사랑의 집수리 작업 활동모습이다. 집수리 활동을 위해 포항시에서는 전국자원봉사센터에 기술보유 자원봉사자 협조를 요청했고, 총 35개의 자원봉사단체에서 지원하여 자원봉사 센터 주관으로 사랑의 집수리 자원봉사 팀이 구성되어, 응급 집수리 공사가 진행되었다.
그림 2. 사랑의 집수리 작업 활동모습
전파피해를 입은 피해자들을 위한 지원은 「도시재생법」을 「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하「도시재생특별법 」으로 칭함)으로 개정하여 특별도시재생사업의 일환으로 국가가 전파 피해주택을 매입하여 보상금 개념으로 돈을 지급하는 지원활동을 추진하고 있다. 포항지진 후 지진피해 진앙지 2km 이내 흥해읍에서 피해가 특히 많이 발생하였는데, 포항 흥해읍 주택피해는 총 10,239건으로 포항시의 전체 주택피해 55,095건에서 19%를 차지하였으며, 그 중 전파, 반파 등의 피해를 입은 주택은 717건으로 포항시 전체 전파, 반파 피해주택의 약 72%를 차지하고 있다[1]. [표 3]은 포항시와 흥해읍, 특별재생지역의 주택피해 현황을 비교한 것이다.
표 3. 포항시와 흥해읍, 특별재생지역의 주택피해 현황 비교
출처: 포항시 지직백서
이와 같이 포항지진으로 흥해읍에 피해가 집중되어 주거가 불안정하고, 인구유출과 경제 침체가 가속화 되어 도시재생사업이 필요하게 되었다. 원래 도시재생사업은 인구감소, 산업침체, 건축물 노후지역을 대상으로 지원하여 위의 3가지 쇠퇴요건 중 2가지 이상이 충족되어야 도시재생사업이 가능하다. 그런데 포항시 흥해읍은 쇠퇴도 분석결과, 인구감소라는 1가지 요건만 충족하고 있어서 기존의 「도시재생법」으로는 도시재생사업 추진이 불가하였다. 이에 2018년 4월 17일「도시재생특별법」이 개정되어 ① 주택의 전부 또는 일부가 파손되어 주거안정을 위한 주택 정비 및 공급이 필요한 지역, ② 재난이 발생하여 기반시설의 전부 또는 일부가 파손되고 추가 재난피해의 방지 및 대응을 위하여 기반시설 정비가 필요한 지역, ③ 피해지역 주민의 심리적 안정 및 지역공동체 활성화가 필요한 지역, ④ 피해금액이 100억 이상, ➄ 기반시설 피해 20억 이상, ➅ 주택피해 60억 이상의 피해지역에 대해, 피해 주택 및 기반시설 등 정비, 재난예방 및 대응, 피해지역 주민의 심리적 안정 및 지역 공동체 활성화를 위한 도시재생을 실시하도록 하고 있다. [표 4]는 「도시재생특별법」에 따른 특별재생지역 지정기준과 흥해 특별재생지역 지정기준 부합여부를 나타낸 것으로, [표 4]를 보면 흥해 특별재생지역이 지정기준에 모두 부합하고 있어 특별도시재생사업이 가능하게 되었다.
표 4. 「도시재생특별법」특별재생지역 지정기준 및 흥해 특별재생지역 지정기준 부합여부
출처: 포항시청 안전도시사업과
그런데 지금까지 재해지역을 대상으로 하는 도시재생추진사업은 전무하며, 지진재해 피해지역 도시특별재생사업에 관한 매뉴얼이 없어, 포항시에서는 주민 설문조사 및 전문가 자문 등을 통해 도시재생 추진계획을 마련하고 있다. 또한 국토교통부, 도시재생사업기획단 등과 흥해읍 도시재생 추진방안을 지속적으로 논의하고 있는데, 지진재해 전파 피해 주민들은 재개발·재건축을 요구하고 있어 보상협의 시 주민들을 이해시키고 설득하는 것이 쉽지 않아 지진피해 지역 복구를 위한 도시특별재생사업 및 전파주택에 대한 보상금 지원이 지연되고 있는 실정이다.
3. 국내 지진피해 복구 대응의 한계
여기에서는 포항지진 피해자와 지진대응 실무자 대상으로 면담조사 및 설문조사를 실시한 결과를 토대로 포항지진 복구 대응에 있어 문제점을 분석하고 있다.
면담조사는 포항지진 지자체 피해복구 담당 실무자와 피해자를 대상으로 실시하였다. 면담에서 포항지진 복구지원이 실제로 어떻게 이루어졌고, 지원 받기에 어떤 문제가 있었는지 실태를 알아보았다. 그리고 추가로 설문조사를 실시하여 실제로 포항지진 발생이후 복구와 관련하여 지원을 받은 피해자들이 얼마나 되는지, 지원을 받지 못했다면 그 이유는 무엇인지 등에 대해 알아보았다. 설문조사는 연구원 위탁과제를 수행한 울산과학기술원이 연구 중 실시한 것으로, 2018년 10월 22일부터 11월 19일 동안 진행했다. 설문대상자는 2015년 통계청 인구 총 조사에 의한 포항시 거주자 중 19세 이상 성인남녀로 하여, 총 507표본을 얻었다. 결과 분석은 연령, 성별 등과 상관없이 포항피해자 전체 대상으로 한 단순 통계방법으로 재난지원금 신청 여부와 신청난이도를 측정하였고, 재난지원금 신청이 어려웠던 이유를 파악하였다.
[표 5]는 포항시 지자체 공무원 및 피해자들의 면담내용을 정리한 것이다. 면담조사 내용을 살펴보면, 포항지진 이후 피해 현장에서는 피해자들이 실질적으로 주거안정 및 생활재건을 위한 지원을 신속·정확하게 받지 못하고 있었다는 것을 알았다. 지진피해 복구 지원제도 관련 정보 및 홍보가 부족하여 피해자들이 지원제도의 유무, 신청방법 등에 대해 잘 알지 못해 적시에 필요한 지원을 받지 못하고 있었다.
표 5.포항시 지자체 공무원 및 피해자 면담 내용
[그림 3]은 지진 피해 재난 지원금 신청 여부 설문조사 결과를 나타낸 것이다. 설문조사를 통해 지원율과 신청난이도를 알아본 결과, 총 응답자 수 507명 중 24.3%에 해당하는 123명이 재난 지원금을 신청하고, 384명이 미신청 한 것으로 나타났다. 재난 신청금의 난이도를 물었을 때 [그림 4]와 같이 81.3%의 응답자(“매우 쉬웠다”, “쉬운 편이였다”, “보통이다”의 합계)가 어렵지 않았다고 응답하였고, 18.7%의 응답자는 지원금 신청이 어려웠다고 응답했다. 신청방법이 어려웠던 이유로는 [그림 5]와 같이 “신청 방법에 대한 홍보를 제대로 하지 않았다”가 13건으로 가장 높게 나타났고, “내가 신청 대상인지 불분명 했다”가 10건으로 나타났다. 설문조사를 통해서 포항지진 발생 이후 지원 관련 정보 전달 및 홍보가 많이 부족했고, 설문조사에 응해주셨던 피해자들은 지진피해에 대한 보상 및 지원제도에 대한 홍보를 제대로 받지 못했다는 것을 알 수 있다.
그림 3. 지진 피해 재난 지원금 신청 여부
그림 4. 재난 지원금 신청 난이도
그림 5. 신청이 어려웠던 이유(복구응답 허용)
한편, 포항시에서는 피해자들이 지진피해에 대한 지원을 받을 수 있도록 관련 정보를 작성하여 [그림 6]과 같이 한 장짜리 전단지로 제작하여 실내구호소에 배치해 두었었다. 그런데 실내구호소에서만 정보가 전달되고 다른 지역에 잠시 이주해 있거나 실내구호소에 있지 않았던 사람들에게까지 정보가 확산되는 데에는 한계가 있었다. 그리고 전단지를 보면 지원제도에 대한 내용 설명이 부실하다는 것을 알 수 있다. 따라서 지진피해자들은 실질적인 지원을 받지 못하였고, 피해자들은 물론 지진재해 피해 지원 업무를 담당하는 공무원들도 민원에 대응하느라 행정력이 분산되어 효율적인 복구 대응이 이루어지지 않았다.
그림 6. 포항지진 피해자 지원에 관한 안내전단지
출처: 포항시청 방재정책과
Ⅲ. 일본 지진피해 사례 조사·분석
1. 지진대책 관련 법·제도 및 피해 복구현황
일본은 국내보다 지진이 빈번하게 발생하는 나라로 지진재해 대책과 관련하여 「재해대책기본법」을 일반법으로 하고, 예방, 대응, 복구·부흥 분야별로 개별법을 정하여, 소관부처에서 대응하고 있다. 그런데 일본도 지진이 발생하기 전부터 법·제도가 마련되었던 것은 아니고, 수차례 지진재해를 경험하면서 지진재해 피해상황에 따라 관련 법·제도가 마련되었다. [그림 7]은 일본 지진재해 관련 법률 제·개정 경위를 정리한 것이다. 복구·부흥과 관련해서는 1995년 1월 17일에 발생한 한신·아와지 대지진을 계기로 그 대응이 활발히 이루어졌다.
그림 7. 일본 지진재해 관련 법률 제·개정 경위
여기에서는 일본의 문헌자료와 한신·아와지 대지진 발생 이후 복구·부흥을 담당했던 실무자와의 면담을 통해, 한신·아와지 대지진, 동일본 대지진, 쿠마모토 대지진 이후의 복구·부흥 관련 대응에 대해 조사·분석 하였다. 조사결과, 일본에서도 국내와 같이 지진으로 주택의 피해를 입은 이재민의 주거안정을 위해 응급가설 주택, 민간 임대주택 등과 같은 임시주거시설을 제공하고, 한신·아와지 대지진 때부터 중·장기적으로 이재민들이 거주할 수 있는 재해공영주택을 제공하였다. 재해공영주택이란 재해로 주택을 잃어 자력으로 주택재건이 어려운 피해자들에게 지방공공단체(현, 시정촌)가 국가의 보조를 받아 건설·정비해서 공급하는 임대주택이다[25]. 재해공영주택은 1995년에 특례로 규정된 「피해시가지부흥특별조치법」에 기반하여, 피해자의 수입 등에 관계없이 입주자격을 인정하였고, 또한 고령자, 저소득층에 대해서는 집세를 저감시키는 방안으로 국가에 지원을 요청하여 국가의 협력 하에 주택을 공급하였다. 당초 임대기간은 5년으로 정해놓았는데, 지진 발생 5년 후 부흥사업 검증 때에 이재민의 경제적 생활여건 등을 고려하여 5년 더 연장하여 지원하였다[25]. 위와 같은 이재민 주택안정 관련 지원은 2011년 3월 11일에 발생한 동일본 대지진 때에도 적용하였고, 2016년 4월 14일(전진), 16일(본진)에 발생한 쿠마모토 지진 때에도 이루어졌는데, 쿠마모토 지진 때에는 응급가설 주택, 민간 임대주택, 재해공영주택 지원 외에도 「주거지 부흥 지원」 제도 일환으로 쿠마모토형 부흥주택을 제공하고 있다. [그림 8]은 쿠마모토형 부흥주택 외·내관 모습으로, 쿠마모토형 부흥주택은 지역의 경제적 재건을 위해 현에서 현 내의 주택·건축 관계단체나 목재관계 단체와 연계하여, 지진에 강한 그 지역의 목재를 사용하여 질 좋고 비용 저감을 고려하여 시공한 목조주택이다[29]. 이와 같이 쿠마모토 지진 이후에는 이재민 주거를 안정시키는 동시에 피해지역의 경제 활성화도 도모하는 주택재건 지원이 이루어졌다.
그림 8. 쿠마모토형 부흥주택 외·내관 모습
한편, 피해자들은 지진발생 이후 주택재건의 지원을 받았더라도 지진재해로 재산과 직장을 잃은 상태에서 장기적으로 경제적 생활고를 겪고 있었다. 이에 한신· 아와지 대지진 발생 이후 피해자들의 생활안정을 위해 1998년 5월에 「피해자생활재건지원법」을 제정하여 지진재해 피해자들이 생활에 보탬이 되도록 생활재건 지원금을 지급하였다. 한신·아와지 대지진 때에는 전파주택의 피해자들을 대상으로 연령이나 소득수준을 고려하여 필수품 구입 등 생활에 필요한 자금으로 최대 100만엔(원화 1000만원 정도)까지 지원하였는데, 피해자들의 상황에 따라 2004년, 2007년 2차례 법이 개정되었다. 2004년에는 지원대상을 전파 외에 대규모반파까지 범위를 넓히고, 생활재건지원금에 주택재건지원금(건물재건·건설, 구입, 보수 등에 드는 비용)을 추가로 지원했다. 그리고 20007년에는 지원대상자에 연령, 소득제한을 폐지하고 주택재건지원금으로 최고 300만엔까지 지급하는 지원으로 법이 개정되었다. [그림 9]는 「피해자생활재건지원법」 제정 및 개정 내용을 정리한 것이다. 동일본 대지진과 쿠마모토 지진 때에는 개정된 법에 따라 지원을 받았다.
그림 9. 「피해자생활재건지원법」 제정 및 개정 내용
일본에서는 위와 같은 지원제도 외에도 금융, 의료, 보건 등과 관련하여 피해자가 제공받을 수 있는 각종 지원 제도가 있는데, 동일본 대지진 발생 이후부터 피해자가 지원 받을 수 있는 각종 제도에 관한 정보를 정리하여 「피해자 지원에 관한 각종 제도의 개요」라는 가이드북을 제작하여 배포하였다. 가이드북은 지진 피해 지역에 따라 차이는 있으나, 기본적으로 피해자들이 지원 받을 수 있는 각 제도들이 어떠한 제도인지 정확히 설명하고 있으며, 지원받을 수 있는 대상자, 지원 내용에 대해 기재하고 있다. [그림 10]은 동일본 대지진 당시 배포되었던 재해 피해자 지원 제도 가이드북이다. 그리고 각 지원제도의 담당부서 및 문의처를 기재하고 있어 피해자는 필요하면 즉시 담당부처로 문의하여 보다 정확한 정보를 제공받을 수 있다. 가이드북은 지진 피해 지역의 해당 시·군·구 홈페이지에서 다운로드 할 수 있으며, 재난 피해자들이 삶에 의욕을 가지고 여러 사람들과 교류하도록 하는데 목적을 두고 있다.
그림 10. 동일본 대지진 재해 피해자 지원 제도 관련 가이드북 일부
2. 시사점
지금까지 일본의 지진피해 복구·부흥 대응 사례에 대해 살펴보았다. 일본은 지진피해 이재민들을 위해 현이나 시정촌이 피해자들의 특성(연령, 세대구성, 주택보수 상황 등)을 파악하고, 피해지역의 경제재건까지 고려하여 피해자들의 수요에 맞추어 중·장기적 영구주택(재해 공영주택과 부흥주택)을 건설·보급하고 있다.
그리고 중·장기적인 복구기간 동안 피해자들의 생활 안정을 위해 현실적 피해상황에 맞추어 지원제도를 제·개정하며, 피해자들의 생활재건을 위한 지원을 해주고 있었다.「피해자생활재건지원법」은 한신·아와지 대지진 발생 3년 후에도 지속적으로 생활고를 겪는 피해자들을 지원하기 위해 제정되었다. 법이 제정된 이후에도 현실적으로 실질적 보상이 필요한 부분을 고려하여 법을 개정해 나가면서 피해자들을 지원해 주고 있다.
또한, 일본에서는 피해자들이 지원 받을 수 있는 각종 지원 제도를 정리하여 가이드북을 제작·배포하고 있다. 가이드북은 시정촌에서 제작한 것으로 신뢰도가 높고, 지원제도에 대한 정확한 정보들이 정리 되어 있다. 이를 통해 피해자들은 본인에게 해당되는 지원제도에 대한 정보를 신속하게 제공 받을 수 있었다. 재해가 발생하면 피해자들은 지원제도와 관련하여 많은 정보들을 찾게 되는데 이와 같은 가이드북을 제작·배포하여 피해자들에게 실질적으로 도움이 되는 정확한 정보를 제공하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.
Ⅳ. 국내 지진피해 복구 상의 대책마련
1. 국내 지진피해 복구에 있어 개선방안
위의 조사결과를 토대로 국내외 지진피해 복구현황을 비교해보면, 아래와 같이 국내 지진피해 복구 상의 개선방안을 제시할 수 있다.
첫째, 지진피해 이재민의 주거안정 기간을 최대 5년에서 10년까지 장기간 제공할 수 있도록 해야 한다.
포항지진 이후 이재민이 많이 발생함에 따라 「재해구호법」이 개정되어 포항시에서는 국토교통부, 한국토지주택공사와 같이 LH 임대주택을 제공하였는데 무상 또 는 임대료 감면으로 2년 동안 생활할 수 있도록 지원하였다. 일본의 경우는 지진발생 후 이재민들이 거주할 수 있는 재해공영주택을 건설·보급하는데, 지원기간이 최초 계약 5년이고, 상황에 따라 5년 연장 가능하도록 되어있다. 일본과 비교하면 국내 임시주거시설 지원기간이 많이 짧으므로, 피해주택 재건의 상황에 따라 향후에서도 최대 10년 까지 제공할 수 있는 임시주거시설 지원 방안을 마련할 필요가 있다.
둘째, 주택피해 보수 및 재건상황에 맞는 현실적인 재난지원금이 지급되어야 한다.
국내에서는 지진재해 주택 피해자들을 대상으로 재난 지원금과 의연금을 지급하였는데, 포항지진 당시에는 풍수해 위주의 현행 법 상으로 지원금이 지급되어 전파, 반파 주택 보수비용으로 지원금이 많이 부족한 실정이었다. 이후 포항지진을 계기로 법이 개정되어 지진재해에 필요한 복구비용으로, 전파의 경우 900만원 에서 1,300만원, 반파의 경우 450만원에서 650만원으로 재난지원금이 인상되었지만, 포항지진 피해 당사자들은 개정된 내용의 지원금을 받지 못하고 기존의 지원금만 지급받았다. 일본에서도 국내와 같이 재난지원금을 지급하고 있는데, 일본은 지진피해 상황에 따라 제·개정되어 피해자들에게 실질적으로 도움을 줄 수 있도록 노력하고 있다. 「피해자생활재건지원법」은 한신·아와지 대지진 발생 3년 후에도 피해자들이 지속적으로 생활이 곤란하다고 판단하여 제정되었고, 이후에도 지급대상자 및 지급범위 등을 고려하여 현실적으로 보상이 필요한 부분을 고려하여 지원해 주고 있었다. 국내에서도 피해자 주택 및 생활 재건 상황에 따라 추가적으로 지원금 지급이 가능한 제도 마련 등의 대책 마련이 필요하다.
마지막으로 국내에서는 지진피해자들이 위와 같은 지원을 신속하게 받을 수 있도록 지원에 관한 적절한 홍보나 정보가 전달되어야 한다.
아직까지 국내에서는 지진재해가 생소하고 피해자들은 어떤 지원을 받을 수 있는지 모르고 있는 실정이다. 그런데 포항지진 때에는 위와 같은 지원에 관한 홍보나 정보전달이 많이 부족했다. 일본에서는 피해자들이 신속하게 지원 받을 수 있는 각종 지원 제도를 정리하여 가이드북을 제작· 배포하였는데, 국내에서도 국내 지진 재해 피해자 지원제도와 관련한 가이드북 제작·배포가 필요하다.
2. 국내 지진재해 복구대책 개선현황과 실질적 복구대책 방안 마련
지금까지 국내 지진대책 개선방안을 살펴보면, 이재민에게 직접적으로 필요한 임시주거시설 제공이나 재난지원금 및 의연금 지급 관련 지원은 법·제도를 개정해가며 그 문제점을 개선해 나가려고 노력하고 있다. 그런데 피해자 지원 제도 관련 홍보나 정보전달에 대한 개선책 마련은 아직 이루어지지 않고 있다. 포항시 공무원 면담조사에 따르면, 복구·부흥 관련 대응 시 각종 지원을 정리한 전단지를 해당 부서에서 작성 한 것으로 알고 있는데 정리가 되지 않고 있다고 했다. 따라서 본 연구에서 피해자 지원관련 법·제도 개정과 함께 보다 신속하고 실질적인 복구지원 방안으로, 앞서 설명한 일본의 가이드북을 벤치마킹하여 국내 지진 피해자 지원 제도 관련 정보를 제공할 수 있는 가이드북을 개발·제작하였다. 이 가이드북은 피해자 또는 일반국민이 직접 활용 할 수 있는 것이다.
[그림 11]이 본 연구를 통해 개발·제작된 국내 지진재해 피해자 지원 제도 가이드북이다. 이 가이드북은 지원제도를 모르고 있는 피해자들을 위한 것으로 먼저, 가이드북 첫 페이지에 피해자들이 지원 받을 수 있는 제도를 나열하고 있다. 이 페이지를 통해 피해자들이 어떤 지원을 받을 수 있는지 확인할 수 있다. 가이드북 두 번째 페이지는 목차로 구성하였는데, 목차에서는 각 지원제도에 대한 상세내용을 확인할 수 있는 페이지를 기재하고 있다. 피해자들은 첫 페이지와 목차에서 지원받을 수 있는 지원제도와 지원제도 정보가 상세히 적힌 페이지를 바로 확인 할 수 있을 것이다.
그림 11. 국내 지진재해 피해자 지원 제도 가이드북
이 가이드북은 행정안전부 및 포항시 포항지진 백서와 포항지진 피해 현장조사를 통해 실제 포항지진 당시 시행된 지원제도를 조사하여 작성 한 것으로, 총 37 종류의 지원제도에 대한 정보가 기재되어 있다. 그런데 앞의 포항지진 피해자 면담조사 결과를 통해서도 알 수 있듯이 당시 포항지진 피해자들은 지원제도 신청방법을 몰라 신청을 못해서 지원을 못 받고 있었고, 지원제도가 어떤 내용인지도 잘 모르고 있었다. 이와 같은 문제를 개선하기 위해 본 가이드북에는 목차 다음 페이지에 바로 지원제도 신청방법에 대해 구체적으로 설명하고 있다.
자연재난 피해신청 방법에는 2가지가 있다. 첫 번째는 서면으로 피해신고서를 작성하여 피해소재지 시·군· 구청 및 읍·면·동사무소에 직접 제출하는 방법이고, 두 번째는 국민재난안전포털 사이트에서 인터넷으로 피해 신고를 하는 방법이다. 포항지진 당시에는 피해자들이 인터넷 신청에 대해서 대부분 모르고 있었다. 가이드북에는 특히 2번째 방법인 국민재난안전 포털에서 피해 신고를 하는 방법에 대해 자세히 설명 하고 있다.
또한 가이드북에 신청한 제도를 어떻게 지원을 받을 수 있는지 지원제도 대상자, 정의, 지원절차 등의 상세한 내용을 신청방법 다음 페이지부터 기재하고 있다. 대표적으로 인명피해 재난지원금 제도를 살펴보면 지원받을 수 있는 기준이 지진으로 신체장애등급 14급 이상의 부상을 입은 자이다. 부상자들은 부상정도에 따라 본인이 지원받을 수 있는지에 대한 여부를 가이드북을 통해 확인할 수 있다. 또한 신청 후에 어떠한 절차를 통해서 지원 받을 수 있는지 확인할 수 있다. 인명피해의 경우 먼저 부상신고는 읍·면·동에 하고, 장애등급 판정은 국민연금 공단에서 이루어져, 그 결과통보를 받으면 안전관리과에서 재난지원금을 지급하고 있다. 피해자들은 재난지원금이 어떻게 지급되는지 절차를 확인하며 지원받을 수 있는 제도에 대한 이해를 높일 수 있다.
기존에 「자연재해 피해주민 생활안정을 위한 정부지원 종합안내서」가 있는데 지원제도에 대한 근거 법령이나, 지원 절차는 적혀있으나, 피해자들이 지원을 받기 위해서 어떻게 해야 하는지에 대한 신청방법에 대해서 구체적으로 설명되어 있지 않다. 반면 본 연구에서 개발한 가이드북은 실제 포항시에서 시행된 지원제도와 특례로 지원된 제도를 나열하며, 서면이나 인터넷으로 할 수 있는 각 지원제도의 신청방법을 구체적으로 설명하고 있다. 신청방법에 대한 안내는 포항시청의 각 지원 부서 실무자들의 자문을 받아 기재한 것이다.
이 가이드북을 개발한 궁극적 목적은 지진피해 복구 지원 혜택의 사각지대를 만들지 않도록 하기 위한 것으로, 지진재해 피해자뿐만 아니라 가이드북의 양식에 맞추어 지자체별로 거주지역 피해자들이 지원받을 수 있는 가이드북으로 수정하여 작성 가능하며, 재난 발생 시 이 가이드북을 통해 재난피해자들이 신속하게 재난 이전 생활로 돌아가는데 도움이 되기를 기대한다.
Ⅴ. 결론
지금까지 국내의 지진피해 복구현황과 문제점 및 일본의 지진피해 복구·부흥 대응 사례를 조사·분석하여, 국내 지진피해 장기적인 복구대책에 있어 개선방안을 도출하고, 피해자들이 신속히 일상생활로 복귀하는데 도움이 되는 지진재해 피해자 생활복구 지원 관련 가이드북을 개발·제안하였다.
포항지진 때에는 이재민이 많이 발생함에 따라 주거안정 지원을 실시하였는데, 지진재해 피해 복구에 중·장기적 기간이 필요함을 고려하여 「재해구호법」을 개정하며 포항시에서 국토교통부, 한국토지주택공사와 힘을 합쳐 무상 및 임대료 감면 등의 혜택을 주고 국민임대, 매입임대, 포항지역 민간임대주택 등을 확보하여 최초 2년간 생활 할 수 있도록 임시주거시설을 제공하였다. 그리고 지진재해 주택 피해자들을 대상으로 재난 지원금과 의연금을 지급하였는데, 포항지진 당시에는 풍수해 위주의 현행 법 상으로 지원금이 지급되어 전파, 반파 주택 보수비용으로 지원금이 많이 부족한 실정 이였다. 게다가, 포항지진 당시 위와 같은 지원에 관한 홍보나 정보전달이 많이 부족하여 피해자들이 지원 제도의 유무, 신청방법 등에 대해 잘 알지 못해 적시에 필요한 지원을 받지 못하고 있었다.
한편 일본에서는 국내에 비해 몇 차례 지진재해를 경험하며, 지진방재 대책과 관련하여 법·제도를 충실히 마련하였다. 중·장기적 복구기간이 필요한 지진재해에 맞추어 중·장기적 영구주택(재해공영주택과 부흥주택)을 건설·보급하고, 복구상황에 따라 임시거주기간을 연장 하는 등의 지원을 실시하였다. 그리고 중·장기적인 복구기간 동안 피해자들의 생활안정을 위해 현실적 피해상황에 맞추어 지원제도를 제·개정하며, 피해자들의 생활재건을 위한 지원을 해주고 있다. 나아가 일본에서는 국민들이 지진재해 피해자 지원과 관련한 제도를 체계적으로 쉽게 이해하고 활용할 수 있도록 가이드북을 제작하여 피해자들에게 배포하고 있다.
위의 조사결과를 통해 국내에서는 중·장기적 복구기간을 고려하지 못한 임시주거시설 제공, 지진재해 주택피해 복구비용으로 부족한 재난지원금과 같은 지원이 이루어졌고, 복구지원 관련 정보전달도 많이 미흡했다는 것을 알았다. 지진재해 피해 복구에는 중·장기적 복구기간이 필요한데 일본은 피해 및 복구상황에 맞추어 법·제도를 제정하거나 내용을 개정하며 중·장기간 유연하게 지원하고 있다. 국내에서도 지진재해 복구기간을 길게 책정한 복구대책을 마련하고, 피해 및 복구상황에 맞추어 법·제도를 제·개정해 나갈 필요가 있다.
그리고 보다 신속하고 효율적인 지진재해 복구를 위해 피해자들에게 정확한 정보제공이 이루어져야 할 것이다. 이에 본 연구에서는 일본의 재해 피해자 지원제도 관련 가이드북을 벤치마킹하여, 국내 지진재해 피해자 지원제도 가이드북을 개발·제안 하였다. 가이드북에는 포항지진의 현장조사와 자료수집으로 알게 된 포항지진 당시 실제로 시행된 제도를 나열되어 있고, 제도의 정의 및 내용, 지원을 받기 위한 신청방법을 자세히 기재하고 있다. 가이드북의 양식에 맞추어 지자체별로 거주지역 피해자들이 지원받을 수 있는 가이드북으로 수정하여 작성 가능하며, 피해자들은 가이드북을 통해 지원제도와 관련하여 정확한 정보를 제공받아 신속하게 재난이전의 일상생활로 복귀할 수 있을 것이다.
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