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Significance and Development of the Integrated Environment Management System Implementation

통합환경관리제도 시행의 의의와 발전방향

  • Park, Jae Hong (Research Strategy & Planning Division, National Institute of Environmental Resear) ;
  • Kim, Yong Seok (Watershed and Total Load Management Research Division, National Institute of Environmental Research) ;
  • Lee, Won Seok (Research Strategy & Planning Division, National Institute of Environmental Resear)
  • 박재홍 (국립환경과학원 연구전략기획과 통합환경관리체계추진 TF) ;
  • 김용석 (국립환경과학원 유역총량연구과) ;
  • 이원석 (국립환경과학원 연구전략기획과 통합환경관리체계추진 TF)
  • Received : 2016.04.05
  • Accepted : 2016.05.26
  • Published : 2016.05.30

Abstract

The significance of an integrated environmental management system implementation can be summarized into three sections. The first is that the paradigm of a permit system will be changed from the existing media-specific permits to cross-media permits. In the near future, the cross-media license will be granted based on the diagnostic results of the plant. The second is that it will be established through a social concensus, i.e., consultations with stakeholders and direct participation in the system design process of stakeholders. The third is that it will have flexibility in its operating system. In the near future, it will be possible to management an environment through its industrial workplace itself and determine if emission standards are being complied with or not through statistical methods. In addition there is also an urgent need for complementary parts in order to enhance the driving force of the integrated environmental management system which is based on transparency, reliability and flexibility. In other words, it is necessary to continuously promote in order to diffuse consensus and increase an understanding of implementation through an integrated environmental management system. It is also necessary to establish a new organization and educate authorized representatives so that they have the tools to smoothly perform the system.

1. Introduction

1963년 공해방지법 제정을 시작으로 환경에 대한 관리가 시작되었다고 할 수 있으며 환경오염시설의 허가제도는 우리나라의 경제개발이 시작되어 환경오염물질의 배출이 우려되던 1971년에 도입되어 현재에 이르고 있다. 1960∼1970년대에는 공해방지법과 환경오염시설 허가제도, 환경보전법 등이 마련되었지만 법률에 대한 집행여력이 부족하여 효과적인 법 시행은 어려웠던 시기이다. 환경관리 조직에 있어서도 1960∼1970년대 보사부 내 공해계에서 전담하여 관리 인력의 한계도 존재하였다고 할 수 있다.

이후 환경에 대한 국가적인 관심과 국민건강의 보호를 위해 배출부과금제 도입, 4대강 특별법 등 다양한 제도 및 법률들이 마련되었고 조직도 환경청 개청(1980년)을 시작으로 환경처 승격(1990년), 환경부 승격(1994)으로 확대 개편되었다.

최초에는 조직과 법령의 한계로 환경관리는 통합적 관리로 시작을 하였으나 다양한 환경 제도와 법률이 마련되고 관리조직이 확대됨에 따라 매체별로 세분화되어 현재에 이르고 있다. 물론 매체별 관리의 장점도 있으나 그 한계에 대한 우려도 내재되어 있던 것이 사실이다.

현행 매체별 허가제도의 경우도 인허가가 매체별로 분산되어 이루어지는 관계로 중복성, 절차의 복잡성, 관리의 비효율적인 부분이 문제점으로 나타났으며, 업종과는 관계없이 획일적인 배출기준을 적용하여 사회적 비용이 유발되고 환경기술의 정체성이 우려시 되었다. 또한, 허가권자의 인력한계로 인해 형식적인 허가 검토와 단속 및 적발위주의 사후관리에 치중하였으며 행정력 및 전문성의 부족도 나타났다.

최초에 환경오염시설 허가제도가 도입될 당시에 비해 현재는 배출허용기준이 10배 이상 강화되었으며 사업장 운영 및 관리현황, 환경오염물질의 다양화, 환경관리기술의 변화 등 제반여건이 변화되었음에도 불구하고 기존의 허가사항이 변화없이 그대로 인정되고 있다.

그러나 무엇보다도 환경오염물질을 배출하는 사업장을 하나의 오염원으로 관리하지 못하고 오염매체별로 분산 관리함에 따라 나타나는 오염물질 및 사업장관리의 사각지대가 발생될 수 있다는 점이다. 이러한 우려는 2012년과 2013년에 조사된 특정수질유해물질 실태조사 및 특정대기유해물질 실태조사에서 미허가 수질유해물질의 발견비율이 55.1%, 미허가 대기유해물질 발견 비율이 50%, 방지시설 미가동 등 부적정 운영이 총 11개 사업장 중 9건으로 조사된 점을 보더라도 알 수 있다(MOE, 2016).

따라서 기존의 매체별 허가제도의 한계점을 보완하여 인허가 절차를 간소화하고 사업장별 맟춤형 기준을 설정하고, 국가의 오염물질 배출원 관리를 단속과 적발위주에서 사전예방과 사업장 자율관리체제로 전환하고 전문인력을 지원하는 방향으로 사업장 관리 방향을 전환하고자 정부는 2013년부터 허가제도 선진화 TF를 구성하여 통합환경관리제도추진을 준비해 왔다. 초기에는 EU 특히 독일의 통합환경관리제도를 밴치마킹하여 관련법령을 조사하였으며, 유럽의 현지에도 방문하여 관련자료들을 수집하였다(Environment Agency of UK, 2014; Yoon, 2005).

한편, 현행 허가제도의 문제점 도출, EU BAT기준서 분석, 통합법률(안) 쟁점 논의 등을 위하여 환경부, 국립환경과학원, 한국환경정책평가연구원, 한국환경공단, 한국환경산업기술원 등 관계기관, 학계, 산업계의 내부전문가 78명으로 구성된 허가제도 선진화 전문가 포럼을 구성하여 운영하였다. 전문가 포럼은 제도기획 분과, 기술평가 분과, 시범사업 분과 등 3개 분과로 나뉘어 제도설계와, BAT(Best Available Techniques) 선정 기준 및 절차 등 기술 요소, 시범업종(열병합발전, 석유화학, 소각분야)에 대한 기준서 마련 시범 수행 등 통합환경관리제도 마련의 기반이 되는 요소들에 대한 검토와 조사, 용역 등을 수행하였다.

전문가 포럼은 이후 이해관계자 포럼으로 확대 개편(MOE, 2014a)되어 기존의 내부전문가 이외에 학회, 국회, 언론 등 외부 전문가를 포함하여 통합법 제정, 하위법령 세부사항도출, 대국민 공감대 형성 및 공론화를 위한 전문가 협업체계를 마련하였다. 이는 이해관계자별 소통체계를 다각화하여 제도 인프라 구축을 뒷받침하는 토대가 되었다.

이를 바탕으로 이후 환경부, 국립환경과학원, KEI, 한국환경공단, 한국환경산업기술원 등 관계기관별로 통합법 제도설계를 위한 핵심사항에 대한 조사, 연구, 시범사업 등을 수행하여 통합법의 세부사항 등을 구체화하였다(MOE, 2014b).

구체화된 세부사항 들은 시도 허가제도 개선협의회, 관계부처 협의, 통합법 협의체, 공청회 등을 통해 수정‧보완되어 통합환경관리제도 시행을 위한 법적 근거가 마련되었다.

이렇듯 지난 3년간의 노력으로 환경오염시설의 통합관리에 관한 법률(이하 통합법)이 2015.12.22일 공포되었다(MOE, 2015).

한편, 통합환경관리제도를 마련하는 동안 토론회, 설명회, 간담회, 워크숍, 홍보책자 배포 등 다양한 방법으로 제도 홍보(KSWE and NIER, 2013); MOE and KEITE, 2013; MOE and KSAE, 2013)를 수행했음에도 불구하고 업종별 기준서를 만들기 위해 구성된 기술작업반(TWG, Technical Working Group)의 기술작업반원, 자문위원, 관련연구 수행자, 협회 등 한정된 집단에서만 공감대가 형성되고 있는 것이 아닌가 라는 우려의 생각이 드는 것도 사실이다. 왜냐하면 2017년부터는 신설되는 사업장만 통합법의 대상이 되며, 기존 사업장은 4년 유예되었음에도 기존사업장인데 2017년 시행에 대비해서 무엇을 준비해야 하는지에 대한 질문을 자주 받곤 하기 때문이다.

많은 사업장에서는 아직까지 통합환경관리제도에 대한 이해도가 낮을 수 있으며 본 제도에 대해 잘 알고 있다고 여겨지는 사업장의 경우도 기존제도에 비해 어떠한 부분이 좋아지는지, 우리사업장에 어떠한 도움이 되는지, 배출허용기준이 강화되는 것은 아닌지 등에 대한 의문과 우려가 해소되지 않을 수 있으므로 이에 대해 적극적인 설명과, 홍보가 필요할 것이다. 이러한 부분이 해소되지 않는 다면 통합법에 대한 불신과, 제도 시행의 주도적인 역할을 수행할 사업장의 동참의지가 약화될 수 있으며 이로 인해 제도 시행의 추진력이 상실될 수 있기 때문이다.

따라서, 본 연구는 통합환경관리제도 시행의 의미를 다시 한 번 재정리해보고, 통합법 시행을 1년 정도 앞둔 시점에서 안정적인 제도시행과 지속적인 제도 발전을 위해 어떠한 요소를 점검하고 보완해야 하는가에 대해 검토해 보고자 하였다.

 

2. Materials and Methods

통합환경관리제도 발전방향은 제도 설계과정에서 이해관계자, 전문가, NGO, 관계기관, 지자체 등과의 협의, 제도설명회, 의견수렴, 홍보 등의 과정에서 제기되거나 보완이 필요한 사항을 항목별로 그룹화하여 제시하였으며 그에 대한 대안도 함께 제시하였다. 또한 통합환경관리제도의 이해도 향상을 위해 제도도입이 어떠한 의미를 지니고 있는가에 대한 개념을 정립하여 제시하였다.

 

3. Results and Discussion

3.1. 통합환경관리제도 시행의 의의

3.1.1. 허가제도의 패러다임 전환

사업장의 배출허용기준 준수여부에 대한 평가는 관할 지방자치단체 또는 환경청의 지도점검, 수시점검 등을 통해 이루어지고 있다. 현재는 이들 점검에서 1회라도 기준이 초과될 경우 이에 대한 양벌규정이 적용되게 된다. 이에 대해 사업자는 대부분은 기준 이내로 잘 관리되는데 점검시에 기준이 초과되거나 일시적으로 기준초과가 발생되는 경우가 있어 다소 불합리한 측면이 있다고 호소하곤 한다. 물론 배출허용기준은 어떠한 상태에서도 365일 준수되어야 한다. 그럼에도 불구하고 단1회의 위반만으로 법적인 제제를 가하는 것에 대해 그 타당성을 논의해 볼 필요성은 있을 것으로 생각된다.

이러한 부분을 보다 합리적으로 보완하기 위해서 통합법에서 적절한 적용방안을 모색하고 있다. 초과 인정횟수를 1회가 아닌 적정수준으로 증가시키거나 연속위반횟수를 일정부분 유예하는 방안 등이 고려될 수 있을 것이다. 적용 방법론은 국외의 선진 사례 등을 면밀히 검토하여 국내에 적용 가능한 타당한 방법론이 제시될 것으로 판단된다. 하지만 어떠한 방법론이 적용되던지 다음사항들에 대한 보완장치 들이 마련되어야 할 것으로 생각된다.

첫째는 초과 인정횟수를 증가시킬 경우 이를 악용하는 사례가 발생되지 않도록 제도적인 안정장치가 마련되어야 할 것이다. 예를 들어 국내외 사례들을 검토해서 사업장 업종, 규모, 특성, 계절적 특성 등에 따라 통상적으로 기준이 초과되는 횟수, 빈도 등을 살펴보고 위반 횟수가 적정한지에 대해 검토해 볼 필요가 있다. 또한 무조건적인 인정이 아니라 사업자로 하여금 기준 초과의 원인에 대한 조사 및 예방방안에 대한 관리계획서를 제출토록 하고 검토를 통해 타당한 경우에만 인정하는 방안 등을 생각해 볼 수 있을 것이다. 이는 사업자로 하여금 기준초과에 대한 책임의식을 갖고 기준초과 현상이 반복적으로 발생되지 않도록 관리방안을 갖추어 놓도록 의무규정을 마련하자는데 그 의미가 있다.

둘째는 환경오염방지시설에 대한 충분한 진단이 이루어질 수 있도록 적절한 수준의 검사 횟수가 확보되어야 할 것으로 판단된다. 현재의 단순한 기준초과 여부 단속을 위한 점검이 아닌 실제 해당 방지시설이 적절하게 운영되고 있는지의 유무를 파악하고자 하는 방향으로 점검 목적이 전환되어야 할 필요가 있다. 물론 점검횟수가 증가함에 따라 관할 점검기관에서는 추가적인 행정비용 및 시간이 소요되고 담당자들의 업무 부담이 발생될 수는 있을 것으로 예상된다.

한편 위에서 기술된 합리적인 기준준수 방안 및 제반안전장치 마련과 더불어서 더욱 중요한 변화는 허가 및 점검기관은 지금까지 단속위주의 1차원적인 정책에서 벗어나 기준초과 현상이 발생했을 경우 관련 담당자 또는 전문기술인력(통합법에서는 환경전문심사원 등의 전문인력 활용)을 지원하여 사업자와 함께 원인에 대한 공동조사를 하고 재발 방지를 위한 대안(대책)을 마련하는 등 조력자로서의 역할을 수행하도록 업무기능을 확대해 나간다는 것이다.

현재와 같이 단속위주의 정책을 고수한다면 환경의 질 개선 및 환경기술의 발전을 크게 기대하기 어려울 뿐만 아니라 사업장에서는 기준초과 원인에 대한 근본적인 해결방안을 마련하기 보다는 임시방편적인 조치를 취하거나 근본적인 원인 파악을 통한 문제해결 방안을 마련하지 않을 가능성이 있기 때문이다. 가능한 징벌적 제재는 최소화하고 기준 초과의 원인이 방지시설의 시스템 상 구조적 문제에 기인하는 것인지, 운영상의 미숙함인지, 계절 및 사고 등 일시적인 것인지에 대해 면밀히 조사하고 각 경우에 따른 적절한 예방조치를 강구하고 이에 합당한 행정적 조치가 이루어 질 수 있도록 지금까지의 환경행정 패러다임이 바뀌어 질 것이다. 이것은 결국 사업자와 행정기관의 신뢰성을 강화시키고 서로가 감시의 주체와 대상이 아니라 상생과 협력의 관계로 발전할 수 있게 됨으로서 과거와 같이 사업자가 허가 및 감독기관을 신뢰하지 못하고 불신의 대상이 되는 악순환을 예방할 수 있을 것이다. 이는 결국 우리가 궁극적으로 달성하고자하는 환경질 개선으로 이어질 것이기 때문이다.

3.1.2. 이해관계자와의 소통을 통한 사회적 합의(투명성, 신뢰성)

통합법 시행의 의의 중 하나는 법률제정안을 마련하기까지 다양한 이해관계자와의 소통을 통해 사회적 합의를 이루어 왔다는 점이다. 2013년부터 법률제정안이 마련될 때까지 기업‧지자체‧전문가로 구성된 지역별 사업장 협의체를 구성하여 28회에 걸친 논의가 이루어 졌으며, 관계부처, 20개 업종별 대표기업, 민간단체, 경제단체, 전문기관, 학계 등 통합법 협의체가 7회 개최되었고, 지자체 인허가 담당 공무원과의 토론회, 10개 환경관련 학회와의 연합포럼 7회, 김&장, 한국법제연구원 등 법률전문기관 및 전문가와의 논의 및 자문, 환경산업계 20개사 및 18개 업종별 협회와의 간담회, 기타 대토론회, 설명회, 국제 워크숍 등 총 246회에 걸쳐 민-관-학-산과의 소통과 의견수렴을 통해 법률안이 마련되었다(MOE, 2016).

이처럼 법률안 마련 전부터 다양한 이해관계자와의 지속적인 소통과 협의를 통해 법안이 보완된 관계로 통합환경관리제도 도입 취지에 대해 이해관계자간에 공감대가 형성되었으며, 발전적인방향으로 제도가 추진될 것으로 기대하는 분위기다.

또한, 통합환경관리제도 도입 운영을 위한 BAT참고문서인 BAT 기준서 마련시에도 각 업종별로 사업장, 관련 협회, 환경전문가, 현장전문가, 방지시공, 엔지니어링 등 이해 관계자가 기술작업반에 참여하여 업종에 대한 기술현황조사와 BAT기준서 작성에 주도적인 역할을 하였다.

이해관계자들에 의해 선정된 최적가용기법(BAT)은 문헌적인 기법들 뿐 아니라 실제 현장에서 적용되고 있는 기술 및 방법론들이 포함되어 있으며, 국내에서 현재 가동되고 있는 모든 사업장의 자료에 대한 분석이 이루어졌다. 배출허용기준도 사업장에서 운전되고 있는 방지시설의 처리수준이 반영되어 설정될 예정이다. 따라서 외국의 자료와 기준을 단순 적용하는 것이 아니라 국내의 현장자료를 바탕으로 실제 사업장의 이해관계자들이 직접 참여하여 인허가 참고자료를 작성하고, 배출허용기준의 설정시에도 사업장의 실운전자료를 기반으로 국내여건에 맞는 현실적인 기준들이 설정되게 된다.

이처럼 통합환경관리제도의 핵심기반이 되는 법률, BAT, BAT기준서, 배출허용기준 설정 등이 이해관계자의 직접적인 참여, 협의, 합의 등을 통해 이루어졌다는 것은 그만큼 본 제도가 투명성에 기반을 두고 있으며, 이해관계자의 신뢰를 확보하였다고 할 수 있다.

3.1.3. 제도시행의 유연성

통합환경관리제도 도입의 가장 큰 의미 중 또 다른 하나는 유연성을 지니고 있다는 점을 들 수 있다.

대표적인 사례로는 허가배출기준의 초과판정기준이 최대치에서 통계치로 전환된다는 점이다. 과거부터 사업장에서 가장 애로사항으로 여겨졌던 문제가 해소되는 것이다. 사업장 입장에서는 기존보다 다소나마 방지시설을 탄력적으로 운영할 수 있는 여지가 생긴 것이다.

기존처럼 오염물질 항목에 대한 일률적인 잣대로 배출허용기준을 모든 사업장에 동일하게 적용하지 않는다는 점도 통합환경관리제도가 유연성을 지니고 있다는 점이다. 즉 업종의 특성이 반영된다는 의미다.

일회성의 적발식 지도점검에서 통계기반 지도점검과 정밀진단 및 지술지원 중심으로 사업장 환경관리를 사업장 여건에 맞추어 탄력적으로 운영하게 된다.

자율적인 시설운영 모니터링을 통해 자가 측정 주기 완화 등 자율관리체계로의 전환도 가능하게 된다. 즉 원료내의 오염물질 함량 자료, 운영일수, 제품생산량, 전력사용량, 용수 사용량 등 시설운영의 각종 자료들을 활용하여 오염물질이 허용기준 이내로 배출된다는 것을 간접적으로 나마 입증 할 수 있다면 자가 측정 주기를 완화하겠다는 것이다. 결국 사업장에 환경관리의 1차적 권한을 부여하고 그에 따른 결과도 인정을 하겠다는 의미일 것이다. 이로 인해 사업장은 불필요한 측정 비용을 상당부분 줄일 수 있을 것이다.

허가조건 및 허가배출기준을 5∼8년마다 재검토하고 필요시 변경할 수 있도록 하였다. 즉 하자있는 허가, 기존 허가조건이 현 상황과 부합되지 않은 사항은 현실에 맞도록 적정하게 재조정 하겠다는 것이다.

앞서 기술한 바와 같이 통합환경관리제도는 기존 허가제도와 비교할 때 현실여건 및 사업장의 특성을 반영하여 허가제도의 여러 요소들에 유연성을 부여하고 있으며, 그 유연성은 제도가 발전됨에 따라 더욱 확대될 가능성을 지니고 있다.

따라서 통합환경관리제도는 투명성, 신뢰성과 함께 유연성까지 지니고 있어 제도 성공의 핵심요소 들을 모두 갖추고 있는 셈이다.

3.2. 통합환경관리제도 발전방향

3.2.1. 산업계의 실질적 체감효과에 대한 홍보 강화

통합환경관리제도는 표면적으로 매체별 허가에서 7개 법령 10개 인허가 사항을 하나의 단일 허가체제로 전환하고자 하는 것이다. 이에 따라 사업장은 행정불편이 감소되고 인허가 비용 절감, 인허가 기간 감소 등이, 허가기관은 시설단위별 관리 관점에서 사업장 단위의 매체 통합적 관점으로 전환되어 사업장관리가 보다 용이하게 될 것으로 기대되고 있다.

통합법 추진에 따라 기대되는 효과에 대해 몇 가지 살펴보면 사전협의를 신설하여 본 허가의 소요기간을 단축시킬 것으로 기대되며, 허가배출기준 초과 판정방식을 최대치에서 통계치로 전환시킴으로써 현실성 있는 법률 위반 판정방식이 도입될 것으로 기대된다. 또한, 통합환경허가시스템을 통해 인허가 업무가 수행됨으로써 허가절차의 투명성이 확보되고 정보공개 및 이의신청 등 쌍방향 의사소통이 가능할 것으로 기대된다.

하지만 아직 산업계에서는 통합환경관리제도 도입에 따른 실질적 체감효과를 느끼고 있지 못하고 있는 것으로 판단된다. 심지어는 기존 제도와 큰 차이가 없는 것 같다는 자조 섞인 소리까지 나올 수도 있는 상황이 될지도 모른다. 이는 기존의 제도를 보완하는 통합법이 새롭게 제정되었지만 사업장 입장에서는 법제정의 취지와 의의에 대해 공감가는 것 이외에 사업장에 어떠한 실질적 이익이 되는지에 대해 알지 못하거나 회의를 갖고 있다는 반증이다.

물론 제도추진의 주관기관입장에서는 산업계의 일방적인 기업편의성 만을 고려할 수 없고, 대국민에 대한 환경권 보장, 허가 및 관리자 측면의 운영관리 효율성 등이 모두 고려된 정책을 수립하고 집행해야 할 것이다. 다만 새로운 제도를 도입하고 2017년 통합법 시행을 앞둔 시점에서 허가 대상인 산업계의 공감대 형성이 무엇보다 중요하기 때문에 이에 대한 지속적인 홍보가 필요할 것으로 판단된다.

통합법의 제정준비 초기부터 지속적으로 산업계와의 협의체 구성, 안내 책자 발간, 온라인 홍보, 각종 기고, 세미나 개최, 이해관계자 의견수렴, 간담회, 토론회 등을 통해 제도 도입의 필요성과 추진계획 등에 대해 소개해 왔지만 통합법이 연착륙되고 안정화 될 때까지 지속적인 홍보활동은 유지되어야 할 것으로 판단된다.

인허가 절차를 간소화함으로써 인허가 비용이 122억원 절감(2017∼2024년 추정치), 사업장 자율관리체계로의 전환을 통해 보고‧검사 준비비용으로 약 303억원이 절감(2017∼2024년 추정치)되는 등 구체적 경제적 효과들이 제시된바 있으므로 이에 대한 적극적인 홍보가 필요하다(MOE, 2016). 또한, 선진외국의 사례를 면밀히 분석하여 제도 도입에 따른 사업장의 실질적 효과들이 어떤 것이었는지에 대해 조사하고 효과에 대한 근거로 제시함으로써 사업장의 이해도 제고와 자발적 참여의 수단으로 활용할 필요가 있다. 아울러 통합법을 시행한 후에도 통합법 시행 전과 비교하여 어떠한 긍정적 효과가 있었는지에 대해 진단하고 적극적인 홍보가 병행되어야 할 것으로 판단된다.

3.2.2. 통합환경관리 우수사업장에 대한 인센티브제도 마련

환경의 질 개선을 위해서는 효과적이고 실효성 있는 제도를 마련하고 실제 현장에서 제도가 설계된 대로 제대로 이행되고 있는지를 모니터링하고 진단관리 하는 것이 중요하다. 이와 더불어 오염원의 근원지인 환경오염물질 배출시설에서 오염물질 배출을 최소화하는 것이 1차적으로 선행되어야 할 것이다.

따라서, 통합환경관리제도를 정착시키고 산업체의 자발적인 동참을 유도하기 위해서는 통합환경관리 우수사업장에 대한 적절한 인센티브 부여방안도 함께 마련되어야 할 것으로 판단된다. 통합법 제9조에서는 사업자가 오염물질등의 배출수준을 지속적으로 허가배출기준보다 현저하게 낮게 유지하는 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당할 때에는 허가조건이나 허가배출기준의 검토주기를 3년의 범위에서 연장할 수 있도록 규정하고 있다(MOE, 2015).

이외에도 통합환경관리 우수사업장 인증서 부여, 환경관리 소요비용 지원, 세제 지원 등 다양한 인센티브 부여 방안들을 고려할 필요가 있다. 왜냐하면 정부도 소극적으로 산업체의 참여유도만을 기대하기보다도 적극적이고 실질적인 참여 확대가 이루어지고 환경질개선 효과가 가시화 될 수 있도록 사업장의 환경개선에 소요되는 막대한 재정적인 부담을 조금이나마 절감시켜 줄 수 있는 방안을 모색하고 개발해 나가야 할 필요가 있기 때문이다. 통합환경관리제도를 적용받는 사업장 중에서 환경개선 효과가 우수한 사업장에 대해서는 환경관리 비용의 일부를 지원해 주거나, 환경개선이 뚜렸한 항목에 대해서는 측정주기를 완화하여 분석비용을 절감시켜 주는 등의 방법 등을 고려할 수 있을 것이다. 이와는 별개로 환경부만이 아닌 국가적인 지원체계의 구축도 고려될 수 있을 것이다. 예를 들면 기존보다 오염물질의 함량이 적은 원료를 수입할 경우 통관절차의 간소화, 관세, 보관료 등을 삭감시켜 준다거나, 신기술 등 사업장에서 출원된 특허 등의 수수료 감면 내지 면제, 전기료, 수도세 등 운영경비의 혜택 등 관련부처와의 논의를 통해 지원 및 혜택의 범위를 확대할 필요가 있다. 사업장에 재정적으로 실질적인 도움이 될 수 있는 수준이라면 더욱더 효과가 클 것으로 생각된다. 재정적인 부분이 중요한 이유는 사업장이 체감하는 행정적 편의성도 중요하지만 이윤을 추구하는 산업계에서 경제적인 지원 및 혜택은 그 무엇보다도 동기 부여를 촉구할 수 있는 항목이기 때문이다.

이를 위해서는 혜택을 제공 받을 수 있는 요건들에 대해 구체적이고 정량적인 지표를 마련하여야 할 것이다. 어느 사업장이건 제시된 기준을 충족할 경우 지원을 받을 수 있다는 인식을 심어주어야 하기 때문이다. 혜택을 받는 사업장이 불투명하게 선정된다거나 선심성 나눠주기식으로 혜택이 돌아간다든지 하여 신뢰를 상실할 경우 충분한 기대효과를 달성하기 어렵게 될 것이다.

3.2.3. 담당조직의 신속한 구성

통합환경관리제도는 『대기환경보전법』 제2조제1호의 대기오염물질 중 환경부령으로 정하는 대기오염물질이 연간 20톤 이상 발생하는 사업장, 『수질 및 수생태계 보전에 관한 법률』 제2조제4호의 폐수를 일일 700세제곱미터 이상 배출하는 사업장으로 환경에 미치는 영향이 큰 업종에 대해 2017년부터 시행될 예정이다.

2017년에 전기‧증기 생산시설 및 소각분야를 시작으로 2018년 철강, 비철, 유기화학, 2019년 석유정제, 기초화학물질, 기타 화학제품, 비료‧질소, 2020년에 전자부품, 펄프‧종이, 기타 종이‧판지, 2021년에 도축‧육류, 알콜음료, 섬유 염색‧가공, 플라스틱, 반도체, 자동차, 자량부품 등 20개 업종에 대해 추진될 예정에 있다(MOE, 2016).

2017년부터 제도가 시행되는 관계로 현 시점에서 제도의 시행을 준비하고, 사업장의 허가신청 등에 대응하기 위한 전담조직의 구성이 무엇보다도 시급하다. 물론 환경부 및 소속·산하기관에 현재 전담 TF팀이 구성되어 운영되고 있지만 제도를 운영할 정도의 충분한 인력으로 구성되어 있지 않을 뿐만 아니라 제도 설계에 중심을 둔 임시조직으로 구성되어 있기 때문에 실제 허가신청 등에 대응할 수 있는 체계가 구축되어 있지 않다. 특히 현재 인허가 업무를 수행하고 있는 유역‧지방환경관서에는 임시조직 조차 구성되어 있지 않은 실정이다.

따라서, 제도 시행에 따른 시행착오를 최소화하고, 2017년 사업장의 인허가 신청에 즉시 대응할 수 있도록 환경부에 관할 부서가 신설되어야 하며, 환경부를 지원하여 관련 기반 연구 수행, 기술지원 등 법률에서 규정하고 있는 위임 및 위탁 업부를 수행하기 위해 소속 및 산하기관에 관련 부서가 신속하게 신설되어야 할 것이다.

3.2.4. 통합환경관리 전문인력의 육성 및 허가담당자의 역량 강화

통합환경관리제도의 원활한 시행과 정착을 위해, 또한 외부에서 제기될 수 있는 제도시행의 우려를 해소하기 위해서 통합환경관리 전문인력을 육성할 필요가 있다. 지금까지는 환경부 정책총괄과의 허가제도 선진화 추진단을 중심으로 국립환경과학원 통합환경관리체계 추진 TF, 한국환경공단의 전문기술센터 TF에서 제도설계, 홍보, 이해관계자인 사업장과의 협의체 운영, 인허가 담당 지자체 공무원 토론회, 간담회, 설명회, 토론회, 워크숍 등의 역할을 수행해 왔지만, 제도 시행을 1년 남짓 남겨둔 현 시점에서는 하위법령 설계 및 핵심주요과제 연구, 업종별 기술현황조사 및 기준서 마련, 통합환경허가시스템구축, 관련지침 및 가이드라인 마련 등 제도시행을 위한 기반 마련 마무리 업무에 역량을 집중해야 할 시기이기 때문이다.

따라서 통합환경관리제도의 원활한 추진과 안정적인 시행을 위해서는 지도점검과 허가권을 지니고 있는 유역·지방환경청 등에 배출시설관리 유경험자 및 사업장 허가관련하여 전문성을 보유한 직원을 중심으로 전문인력을 양성하여 관내 사업장과 관할 지역 관계자 또는 지역민에 제도에 대한 안내, 질의회신, 권역별 설명회, 기술현황조사, 통합사업장 조사 등에 적극 활용할 필요가 있다. 또한 이들 전문인력에 대해서는 사전교육 및 실무교육과 현장교육 등 다양한 교육프로그램을 마련하여 통합허가 전문요원으로 양성하기 위한 집중 교육 및 훈련을 실시하여 전문성을 확보시켜야 할 것이다.

이들 전문요원들은 향후 법시행시 허가 담당자로 적극 활용하고 통합환경관리제도가 정착할 때까지 인사 및 전보의 제한을 두어 잦은 인사에 따른 허가담당자의 전문성 결여현상을 최소화해야 할 것이다. 다만 이들에 대해서는 인사상의 인센티브 제공 등 적절한 동기부여 방안도 함께 마련되어야 할 것이다.

통합환경관리제도가 기존의 개별법체제와 차별화되는 요소 중 하나는 허가서류에 대한 전문적인 검토와 기술지원이 이루어진다는 점이다. 통합법 제29조에서는 사전협의 신청내용에 대한 검토, 통합환경관리계획서에 대한 검토, 현장 확인, 배출시설등의 효율적인 운영관리등을 위한 기술지원, 기타 환경부령으로 정하는 사항들에 대해 전문적으로 심사하기 위하여 환경전문심사원을 지정·운영할 수 있도록 하였다.

환경전문심사원을 통해 허가서류의 전문적인 부분이 검토될 예정이지만 최종적으로는 허가담당자가 환경전문심사원의 검토결과를 참고하여 허가여부를 결정하게 되기 때문에 허가담당자의 역할 및 역량이 매우 중요하다. 특히 통합환경제도하에서는 기존의 매체별 허가시와는 달리 7개 법령 10개 인허가 사항의 모든 부분에 대한 검토와 인허가가 이루어지기 때문에 허가 담당자는 그 어느 때 보다도 모든 매체별 인허가 관련 지식과 통합허가의 실무능력을 숙지하고 있어야 한다.

따라서 그 대안으로 통합환경관리 전문인력을 통합법 시행전에 육성하여 철저한 사전교육을 통해 실무 능력을 배양시키고 이들을 허가담당자로 적극 활용함으로써 통합법 시행에 따른 허가담당자의 업무능력을 향상시킬 수 있을 것으로 판단된다.

3.2.5. 합리적인 허가배출기준의 설정

통합환경관리제도가 시행되면서 사업장이 가장 관심을 갖고 있는 부분은 향후 사업장의 허가배출기준이 어느 수준에서 설정되느냐 일 것이다. 통합법에서 허가배출기준은 최적가용기법(BAT)을 적용할 때 오염물질이 배출되는 수준의 최대치인 최대배출기준 이내에서 오염물질 배출이 외부 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 설정될 예정이다.

외부환경에 미치는 영향이 강조될 경우는 허가배출기준이 엄격해 질 가능성이 커서 사업장의 입주가 어려워질 수 있으며, 반대일 경우에는 입지가 좋은 특정지역에의 사업장 집중현상이 심화되고, 주변 환경질이 지속적으로 악화될 우려가 있다. 따라서 정부는 통합법 시행시 지역별로 관리하고자 하는 목표 환경질을 설정할 필요가 있으며, 더 나아가 향후에는 오염물질 발생 총량도 함께 관리해야 할 필요성이 있다. 왜냐하면 측정농도로 관리되는 목표 환경질은 측정시기, 주변여건, 기상조건 등 다양한 외부조건들에 영향을 받기 쉬우므로 목표환경질의 달성여부가 상황에 따라 변동될 수 있기 때문이다. 반면 총량관리가 추가적으로 고려된다면 배출되는 오염물질의 절대 값은 차이가 있을 수 있지만 동일한 분석방법을 적용할 경우 상대적인 오염물질 배출경향을 모니터링 할 수 있으므로 배출경향과 오염물질의 환경목표를 적절히 조합하여 환경질을 관리함으로써 측정농도만으로 관리되는 환경질의 관리 한계를 보완 할 수 있을 것으로 판단된다.

한편 허가배출기준을 설정할 때 현재 사업장에서 운영되고 있는 실측자료들이 최적가용기법 적용시의 오염물질 배출수준으로 반영되는데 이때 고려해야 할 점은 사업장은 기준초과의 우려를 해소하기 위해 어느 정도의 안전율을 고려하여 배출허용 기준보다 더욱 낮은 수준으로 시설을 운전해 오고 있다. 따라서 사업장에서는 안전율이 고려된 운영자료를 배출허용기준 설정에 적용하는데 대해 깊이 우려하고 있다. 추가적인 비용을 들여 어렵게 오염물질 배출수준을 낮추어 운전하고 있는데 이를 반영하여 허가배출기준이 설정된다면 사업장으로서는 지금보다 더 많은 비용이 소요될 수 있으며 처리능력이 더욱 우수한 시설을 추가로 확보해야 할지도 모른다는 우려를 할 수도 있을 것이다.

따라서 정부는 배출허용기준을 설정할 때 철저한 통계분석을 실시하여 사업장 가동개시연도, 사업장의 규모, 시설의 노후와 정도, 생산실적 등을 고려하여 사업장의 추가적인 비용이 소요되지 않거나 감내할 수 있는 수준으로 배출허용기준을 설정하여야 할 것이다. 사업장 가동개시연도가 짧은 경우는 최신기술들이 반영될 개연성이 크기 때문에 오랫동안 가동해온 사업장 보다는 오염물질의 배출수준이 상대적으로 낮을 수 있고, 시설의 노후화가 클수록 오염물질 배출수준이 커질 가능성이 높을 수 있으며, 생산실적에 따라서도 시설의 가동율이 높아지고 이에 따라 오염물질배출이 커질 가능성이 높기 때문에 통합환경 허가대상사업장에 대한 유형분류를 통해 각 유형별 오염물질의 배출수준(범위)을 조사하고 이러한 특성을 고려하여 합리적인 수준에서 배출허용기준이 적용되어야 할 것이다.

배출허용기준을 설정하기 전에 이해관계자인 사업장에 설정방법론에 대한 충분한 설명을 실시하고 사업장의 의견을 충분히 수렴함으로써 산업계의 반발을 해소하고 충분한 동의를 얻게 되면 배출허용기준설정의 투명성이 확보될 수 있을 것이다. 이러한 부분이 유럽에서 통합환경관리제도의 핵심이 되는 합의에 의한 제도 수행과 일맥상통하는 정신일 것이다.

가장 이상적으로는 배출기준을 현행 배출허용기준이 범위에서 유지하고 제도시행의 안정적인 정착 및 향후 기술발달 수준을 감안하여 단계적으로 적절한 범위내에서 조정이 이루어져야 산업계에서 새로운 제도에 대해 대응이 용이할 것이다.

한편, 사업장의 경우도 배출허용기준이 기대 이하로 낮게 설정되더라도 기준을 달성 못하게 되지 않을 까 하는 우려를 떨쳐 버려야 할 것이다. 우리나라의 많은 업종에서 현재 운영되고 있는 방지시설이 이미 세계적인 수준에 있다고 여겨지기 때문이다. 그리고 현재의 기술수준에서 달성되지 못할 정도의 배출허용기준은 설정되지 않을 것이기 때문이다.

 

4. Conclusion

새로운 환경관리제도나 법 규정이 마련되면 일반적으로 사업장입장에서는 기존의 환경관리가 더욱 엄격해지고, 각종 기준이 강화되고 운영비용이 증가하여 사업추진에 장애요인으로 작용된다고 여겨왔다.

환경부분은 사업장의 수익 창출 보다는 지출에 많은 비용이 소요되기 때문에 사업자 입장에서는 계륵 같은 요소로 여길 것이다.

이러한 우려를 일시에 모두 해소할 수는 없지만 기존의 허가제도와는 달리 사업장의 현실을 고려하고, 제도의 많은 요소들을 사회적 합의를 통해 설계한 통합환경관리제도가 마련되어 시행을 앞두고 있어 환경을 바라보는 시각이 앞으로는 변할 것이라고 기대한다.

허가배출기준의 설정 등 민감한 부분들에 대한 합리적인 방안들의 도출이 남아 있고, 한편으로는 회의적으로 생각하는 수용부분도 있을 것이다.

이러한 우려를 해소하고 안정적인 제도 시행을 위해서 정부는 사업장이 오해 하는 부분에 대해서는 소명하고, 사업장이 혜택을 받을 수 있는 부분에 대해서는 적극적으로 홍보를 강화하고, 무엇보다 사용자가 자발적으로 참여할 수 있도록 수용가능하고 합리적인 제도 설계와 인센티브 방안 등 적절한 수혜방안도 함께 마련하여야 할 것이다. 또한 통합환경관리제도를 이끌고 나갈 관련조직 및 허가 담당자에 대한 역량강화 방안도 시급히 마련되어야 할 사항이다.

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