해상풍력 입지타당성 조사단계에서의 이해관계자 참여 방법론 개발

Developing a Methodology for Stakeholder Participation in Site Feasibility Studies for Offshore Wind Farms

Abstract

As offshore wind farms are developed, the importance of cooperation with stakeholders such as fishermen from the initial phase is gradually increasing. This study developed a methodology that can promote the involvement of fishermen in the site feasibility review process. The spatial scope is Gunsan City, which is establishing an initial offshore wind project strategy. A survey was conducted for representatives of 12 fishing villages on the location preference for offshore wind farms. As a result, fishermen suggested negotiable or absolute opposite locations by examining a local sea map. Location preference seems to depend on the degrees of vitalization of fisheries using vessels. This study shows that fishermen can have reasonable opinions according to the location, not unconditionally, in initial discussions on offshore wind power. Investigating stakeholders with various positions is essential, and adjustments are needed for conflicting points in the future.

1. 서론

기후변화 대응을 위하여 전세계적으로 재생에너지의 도입이 가속화되고 있다. 특히 대표적인 재생에너지원인 해상풍력은 최근 보급 수준이 급격히 늘어나고 있다. 2021년 기준 전세계 해상풍력 누적 보급량은 57GW로, 2010년 3.1 GW 대비 약 18.4배 수준으로 증가하였으며, 2022년부터 5년간 90.6 GW가 보급될 것으로 전망되고 있다[1].

국내의 경우 지난 2020년 관계부처 합동으로 발표한 해상풍력 발전 방안에서 2030년까지 해상풍력 보급목표를 12 GW가 제시되었다[2]. 2022년 11월에 공개된 제10차 전력수급기본계획안에 따르면, 2030년 전원별 발전 비중에서 신재생에너지의 비중이 2021년 국가 온실가스감축목표(NDC) 상향안(30.2 %) 대비 21.6 %로 감소하였다. 그러나 이 목표도 여전히 2018년 발전량 비중(6.2 %)에 비하여 상당히 높은 수준이기 때문에 해상풍력의 역할이 매우 중요하다[3]¹⁾. 2022년 11월 정부 발표안에 따르면 풍력발전의 발전량 비중은 지속적으로 증가할 전망이다[6].²⁾

이처럼 국내외적으로 해상풍력에 대한 정책적 관심이 높아지고 있음에도 불구하고 실제 현장에서는 어업인 등 주요 이해관계자를 중심으로 대규모 반대 집회와 같은 갈등이 전국 곳곳에서는 발생하면서 사업 추진에 어려움을 겪고 있다

주요 갈등 원인으로 현행 제도에서 입지 선정과정인 발전사업허가 시 이해관계자의 의견수렴 절차가 충분하지 않다는 문제가 지적되고 있다[7]. 해상풍력사업이 조업구역 침해 등 어업인들에게 가시적인 피해를 야기할 것으로 예상됨에도 불구하고, 충분한 협의 없이 일방적으로 입지가 결정되다 보니 반발이 더욱 커진다는 것이다[7-9].

따라서 이에 대한 대안으로 정부 또는 지자체가 이해관계자와 초기부터 협의하여 해상풍력 입지를 선정하는 계획입지제도가 제시되고 있다[2, 7-8]. 정부나 지자체가 계획 수립과정에 어업인 등 이해관계자를 참여시켜 적합한 입지를 선정하고 상생방안을 마련하는 것이 수용성 확보에 있어서 출발점이 될 수 있다. 이러한 측면에서 이해관계자의 입장에서 쉽게 접근할 수 있는 효과적 의견수렴 방법론 개발이 필요하다.

이 연구는 계획입지 과정에서 어업인이 참여할 수 있는 입지선호조사 방법론을 개발하고 전라북도 군산시 지역에서 어촌계장들을 대상으로 시범 적용한 결과를 담고 있다. 나아가 방법론 적용의 의의와 한계, 향후 과제를 제안한다.

2. 문헌 검토

2.1. 해상풍력 의견수렴 제도

정부는 지난 2020년 7월 17일 해상풍력 산업 육성과 수용성 및 환경성 강화 등 제도 개선 내용을 담아 해상풍력 발전방안을 제시하였다. 수용성 확보 방안으로서 공공주도 추진방식을 통해 해상풍력 집적화단지도입 시 민관협의회 구성, 사업자 공모 등 대책들이 담겨져 있다[2]. 향후 이러한 정책적 변화에 맞게 현장에서 실천할 수 있는 의견수렴 기법 마련이 필요하다.

우선 선행연구를 통해 현행 의견수렴 방식의 특징을 검토하면 다음과 같다[7-10].

첫째, 의견수렴 시점이 다소 늦다는 점이다. 현행 추진과정에서는 사업자가 초기 계획을 수립하는 과정에서 이해관계자의 의견을 수렴하여 계획에 반영하는 것이 아니라, 이미 자체적으로 사업자가 입지를 선정한 이후에 협의를 하게 된다. 결국 입지 대안에 대한 검토가 불가능하여 어업인들은 원하지 않는 입지에 더욱 반발하고, 사업자는 이미 발생된 비용으로 인하여 뒤늦게 입지를 변경하기도 어렵다는 문제가 있다.

둘째, 의견수렴 과정에서 지자체의 역할이 미흡하다. 발전사업허가 이후 사업자의 실시설계 과정에서 설명회 및 공청회 운영시 지자체가 조정자 역할을 수행할 필요가 있으나 현행 제도에서는 이를 사업자가 주관하다보니 형식적인 의견수렴 절차라는 문제가 지적되고 있다.

셋째, 효과적인 의견수렴 방법론이 부재하다. 개정된 「전기사업법」제7조 제5항 제5호[11]와 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」[12]에서 실시설계 이전부터 의견수렴 절차가 추가되었다. 각 법의 시행령에서는 공유수면점·사용허가 또는 발전사업허가 시 일정 기간 공고 및 열람 후 의견제출 또는 어업인 의견조사를 거치도록 규정하고 있다 [13-14].³⁾ 하지만 의견수렴 방식이 공람에 따른 의견 제출로 한정적이고, 어업인 의견조사도 구체적인 방법은 정의되지 않았다.

넷째, 의견수렴 대상의 문제이다. 발전사업허가 등 인허가 과정에서 실질적으로 어업활동을 하는 어업인에 대한 의견수렴이 부족하다. 직접적 이해관계자가 아닌 대상에게 의견을 수렴한다거나, 개별 접촉과정에서 더욱 더 큰 반발과 갈등이 야기된다.

이러한 문제점들로 인하여 기존 방식으로는 수용성 확보가 어려워 결과적으로 사업이 지연되는 결과로 이어져 왔다. 이에 따라 중앙정부나 지자체 주도로 초기부터 민관협의회 운영 등 이해관계자 협의를 바탕으로 입지 대안을 검토하는 방식이 대안으로 떠오르고 있다[2, 7, 15, 16]. 이러한 계획입지제도는 덴마크, 네덜란드, 독일, 영국, 일본 등 주요국에서 이미 제도화되어 운영되고 있다[15-16]. 개별 사업자가 아닌 공공주도로 초기부터 입지에 대하여 직간접적 이해관계자들을 대상으로 충분한 소통을 이끌어낼 수 있는 기법을 활용할 필요가 있다.

따라서 이 연구는 앞서 지적되고 있는 4개의 문제점에 대한 대안으로서 국가나 지자체가 입지 선정 이전에 어업인 등 이해관계자를 대상으로 입지에 대한 효과적인 의견수렴 방법론을 제안하고자 한다.

2.2. 선행연구 검토

해상풍력의 보급 확대에 있어서 수용성이 사업의 성패를 좌우하는 중요한 요소로 평가되고 있다[17].

효과적인 이해관계자 참여를 위해서는 주민이 이해하기에 용이한 정보 제공, 반복적인 소통을 통한 숙의적 논의, 입지 선정 이전에 의견수렴, 사업자와 주민사이의 연결 조직(중간지원조직) 등이 잘 설계될 필요가 있다[18].. 특히 여러 사례에서 해상풍력 입지 결정 과정에서 사전에 이해관계자가 충분히 참여하는 것이 수용성 확보에 있어서 상당히 중요한 것으로 제시되고 있다[19-20].

국내 해상풍력 수용성 관련 연구의 경우, 영광과 통영지역[8], 제주도[21], 고창과 부안 등 서남해 사업[22-23], 군산 말도[24-25] 등에서 주민이나 어업인을 대상으로 해상풍력사업 수용성 요인들이 조사되었다. 하지만 입지타당성 조사시 이해관계자 참여가 중요함에도 불구하고 관련 논의는 부족한 편이다.

이 연구에서는 참여형 사회영향조사 기법을 사업 입지와 세부 설계방식이 결정되지 않은 입지발굴단계에 적용하여 입지선호조사를 설계하였다. 그리고 실제 군산시 어촌계를 대상으로 시범 조사를 수행하여 시사점을 도출하였다.

3. 연구방법

3.1. 연구 절차

이 연구는 해상풍력단지 입지에 대한 어업인의 공간적 선호와 주요 고려 조건에 대한 조사 결과를 담고 있다. 연구 수행과정은 다음 Fig. 1과 같이 크게 준비과정, 현장 조사, 전처리 및 분석 과정(4단계) 등으로 구성된다.

Fig. 1 Flow chart of the research

3.2. 조사 방법

입지선호조사는 2021년 11월-12월 기간 동안 전라북도 군산시 어촌계장들을 대상으로 수행하였다. 다만, 코로나-19 상황으로 인한 대면조사 한계로 전체 21개 어촌계 중 어촌계장 12인에 한정하여 조사하였다.

조사는 크게 입지 선호와 입지 고려기준에 대한 평가로 나누어 진행되었다. 어민의 해상풍력단지의 입지 타당성을 평가하는 입지선호 조사는 3분 격자(가로×세로 약 4.5km 간격)로 나뉜 해역지도(Fig. 2)를 이용하여 각 조사 참여자가 ‘협의 가능’ 입지와 ‘절대 반대’ 입지를 각각 최대 15개씩 선택할 수 있도록 하였다.

Fig. 2 Grid map of Gunsan sea area

3.3. 분석 방법

분석 과정은 총 4단계로 구성된다.

1단계로 사전 어촌계와의 협의를 거쳐 현장 조사를 수행 후 개별 어촌계별 응답치를 데이터베이스화 한다.

2단계로 GIS 프로그램을 활용하여 격자별로 입장을 종합화하는 작업을 거쳐 통합된 입지 선호 지도(‘협의가능’ 지도, ‘절대 반대’)를 시각화하였다.

3단계로 군집분석을 통해 해역 공간을 나누고 그 특성을 분석하였다. 각 어촌계별 통계치를 활용하여 K-평균방식으로 수행하였다.

대표적인 데이터 마이닝 분석기법 중 하나인 K-평균 알고리즘은 연구자가 사전 지정한 군집 개수(K)에 따라 K개의 중심점(평균)과 각 데이터 포인트간 거리를 따라 반복적으로 계산하여 군집을 나누는 방법이다[26].

이 연구에서는 각 어촌계장의 ‘절대 반대’와 ‘협의가능’ 입장을 군집분석의 변수로 투입하였다. 군집의 개수(K)는 2단계 지도를 검토하여 ‘협의 가능’ 입장이 많은 외곽해역 1곳, ‘절대 반대’ 입장이 많은 연안해역 1곳, 두 입장이 섞여 있는 중간해역과 연안해역 2곳, 그외 기타지역 등을 고려하여 5개로 설정하였다. 따라서 각 격자는 입지선 호 입장을 고려하여 반복 계산을 통해 상대적으로 가까운 군집에 소속되면서, 군집 간에는 중복되지 않도록 할당된다.

도출된 해역의 특성을 확인하기 위하여 설문조사에 참여한 어촌계의 속성을 통해 교차분석을 실시하였다. 이를 위하여 사전에 어촌계 그룹을 어선어업의 규모와 어업 종사 수준 등을 고려하여 구분하였다. 따라서 조사에 참여한 12개 어촌계의 어촌계원수, 전업계원 비율, 어선 수 통계를 군산 전체 어촌계(21개)의 사분위 분포와 비교하여 그룹을 분류하였다(Table 1 참조).

Table 1. Group classification of fishing villages participating in the survey

* Numbers in the table are mean values, and numbers in parentheses are the min-max ranges.

Source: [27]

군산 전체 어촌계를 기준으로 볼 때 그룹 A 어촌계들은 어촌계원 및 어선 수가 중위수 이상인 ‘중규모 이상 어선어업 그룹’이다. 반면, 그룹 B는 어촌계원 및 어선 수가 중위수 미만인 ‘중소규모 어선어업 그룹’이다. 그룹 C는 새만금 방조제 내측에 소재하여 방조제공사 이후 조업이 제한된 그룹이다. 이 그룹은 전업 어촌계원 비중이 전체 어촌계의 1사분위수(40 %) 대비 매우 낮고(평균 16 %), 어선 수도 1사분위수 대비 비슷하거나 낮은 편이다. 즉, 실질적 어업 종사 여부에 대해서 그룹 A/B와 그룹 C가 구분될 수 있고, 해상풍력의 상충 정도에 따라 그룹 A와 B가 구분될 수 있다.

마지막 4단계는 전문가 검증이다. 학계, 어업계, 산업계 전문가로부터 연구 결과의 검토를 의뢰하여 타당성을 확보하고자 노력하였다.

K평균 군집분석은 GeoDa 1.14로 수행하였고, 지도시각화는 QGIS 3.10.12로 실시하였다.

4. 결과

4.1 입지 선호 지도

4.1.1. 입지선호에 대한 개별 방문조사

군산 어촌계장 12인을 대상으로 한 현장 조사 결과 기초 샘플지도들이 산출되었다(Fig. 3 참조). 각 샘플에는 협의 가능(파란색 스티커)’ 및 ‘절대 반대(붉은색 스티커)’ 입장이 최대 15개씩 표시되어 있다. 개별 지도에 표시된 자료는 데이터베이스로 구축되었다.

Fig. 3 map samples of field study

4.1.2. 개별 의견의 종합화

12개 지도 샘플의 데이터를 종합화하여 GIS 프로그램을 통해 시각화한 결과는 Fig. 4에 제시되어 있다. 해상풍력 입지에 대한 반대 입장은 양식장과 마을어장이 밀집한 방조제 주변 남쪽 해역에 집중되었다. 협의가능 입장은 EEZ 주변 외곽 해역, EEZ와 연안 사이 중간해역, 방조제 주변 연안 해역 등 군산 해역 내 3개 지점을 중심으로 분포하는 경향을 보인다.

Fig. 4 Comprehensive Map of siting preference

4.1.3. 공간 구역별 특성 분석

입지선호 지도를 검토한 결과 협의 가능 입장이 두드러지는 해역(3곳)과 절대 반대 입장이 두드러지는 해역(1곳), 기타 해역 등의 공간 분포를 확인하였다. 이에 따라 공간군집 개수(K)를 5개로 설정하여 K평균 군집분석을 실시하였다. 공간 군집분석 결과는 다음 Fig. 5에 제시되어 있다. EEZ 근처, 중간, 방조제 상부와 하부, 그 외 기타지역 등 군집들이 산출되었다.

Fig. 5 Distribution of Spatial Clusters

Table 2에 제시된 바와 같이 공간별 입지선호의 대략적인 차이에 대하여 확인할 수 있다. EEZ 주변 가장 외곽 군집(Zone 1)은 협의 가능 입장에 비하여 반대입장이 거의 없었다. EEZ 등 외곽과 연안 방조제 사이에 위치한 중간 해역 군집(Zone 2)은 협의 및 반대 입장이 서로 비슷한 수준이었다. 이 해역은 조망과 형망 등 일부 어선어업인이 이용하고 있는 해역이다. 연안해역 중 방조제 상부 해역(Zone 3)도 입장간 차이가 크지 않았으나, 상대적으로 관심도가 덜한 해역이었다. 반면에 방조제 하부 해역(Zone 4)은 절대 반대 입장이 매우 큰 공간으로 양식장과 마을어장이 밀집된 특성이 반영된 것으로 보인다. 4개 군집 이외 해역으로 기타 군집이 있으며, 절대 반대 입장이 더 많은 편이다.

Table 2. Positions by clusters

공간 구역별 상세한 특정을 파악하기 위하여 어촌계 그룹별 교차분석을 실시하였다. 교차분석은 협의가능 또는 절대 반대 입장에 대하여 공간 군집과 어촌계 그룹간 교차표를 작성하여 진행되었다(Table 3 참조). 카이제곱 검정 결과, 각 해역 공간 및 어촌계 그룹별로 협의 가능 입장(X²=67.545***)과 절대 반대 입장(X²=39.389***)에서 유의한 차이가 있었다.

Table 3. Different positions of fishing village groups by clusters

*p<0.05, **p<0.01, ***p<0.001

Note: shaded the largest proportion of positions within each group (negotiable in blue, absolute opposition in red)

그룹 A는 외곽 해역(Zone 1)에서 협의가 가능하다는 입장이 많은 편이다. 조사 응답자에 따르면, 이 해역은 주로 근해허가어업이 주로 이용하는 해역으로 어촌계 어장과는 이해관계가 적은 편이다.

그룹 B는 그룹 A와 주요 입장이 유사하면서도, 중간 해역(Zone 2)에서 협의 가능 입장이 더 많다는 차이가 있다. 그룹 B의 응답자는 중간 해역에 속한 십이동파도, 검은섬 주변에 파도가 센 ‘물골’ 지역이 있어 어민들도 조업이 힘든 곳이 있는데, 이런 해역에서는 해상풍력 입지로서 협의 가능하다고 제시하였다.

그룹 A와 B는 연안 방조제 하부에 위치한 해역(Zone 4)에서 절대 반대 입장을 가장 많이 제시하였다. 주요 이유는 이 주변 해역이 다수의 양식장과 마을어장이 위치해있기 때문이다.

그룹 C는 다른 그룹과 다소 다른 입장을 가지고 있다. 이 그룹은 중간 해역에서는 절대 반대 입장이 강하고 방조제 상부 해역(Zone 3)에서는 협의 가능 입장이 강하다는 특징이 있다.

새만금 방조제 건설 이후 현재 실질적인 조업을 하지 못하고 있는 그룹 C 어촌계들은 방조제 상부 해역에서 해상풍력사업이 추진되는 것을 선호하고 있는데, 어촌계장들에 따르면, 이 해역은 방조제 공사 이전에 비하여 어족자원이 많이 감소하여 어업보다는 해상풍력 등 다른 대안이 더 적합하다는 것이다. 반대로 중간 해역의 경우 조망, 형망, 안강망 업종이 조업하고 있어 해상풍력과 공존하기 어렵다는 의견을 제시하였다. 이와 유사하게 그룹 A의 일부 어촌계들도 중간해역에서 절대 반대 입장을 드러내기도 하였다.

종합하면 외곽 해역(Zone 1)에서는 이해관계의 충돌이 적어 큰 이견이 없이 협의 가능 입장이 우세하고, 반대로 방조제 하부 해역(Zone 4)은 다수 어촌계들의 이해관계 충돌이 커 절대 반대 입장이 우세한 편이다. 중간 해역(Zone 2)은 어선어업 종사 비중, 세부 업종에 따라 이해관계가 달라 협의 가능 또는 절대 반대 입장이 달라지는 공간으로 향후 상당한 조율이 필요할 것으로 보인다. 방조제 상부해역(Zone 3)은 그룹 C가 주로 선호하는 공간이나, 다른 그룹에서 큰 관심을 얻지 못하고 있고, 조사에 응답한 그룹 C 어촌계도 적은 편이어서 향후 추가 조사가 필요한 해역이다.

4.1.4. 전문가 검토

개발된 입지선호조사 방법론의 타당성 확보를 위하여 각계 전문가 검토를 진행하였다. 연구진은 학계, 수산업계, 산업계 등 각계의 전문가 1인씩 총 3인을 대상으로 방법론의 내용과 시범적용 결과에 대해서 제공하였다.

각계 전문가들은 어업인을 대상으로 한 해상풍력 입지선호조사가 도입될 필요가 있고, 향후 활용가능하다는 의견을 제시하였다. 전문가들은 현행 해상풍력 추진과정에서 각종 정보와 상호 신뢰가 부족한 상황에서 입지선호조사가 대안이 될 수 있다고 평가하였다. 이해관계자가 직접 입지를 검토하는 과정에서 수용성이 높은 입지를 사전에 확인함으로써 입지 선정과정에 활용성이 높다는 것이다.

향후 과제로서 어업인들의 주관적인 입지선호지도와 더불어 객관적인 조업활동 자료나 과학적인 정보를 함께 비교하거나, 주관적 의견과 객관적 자료의 환류과정이 제시될 필요가 있다는 의견이 있었다.

정리하면, 입지선호지도를 구축하는 과정에서 어업 규모나 업종, 조업구역 등 다양한 정보를 함께 고려하여 어업인의 입지선호를 확인할 필요가 있다. 나아가 어업 측면의 입지선호와 풍황자원, 해양환경 및 규제현황 등 다양한 조건을 종합적으로 고려할 때 해상풍력사업을 위한 적합입지를 도출할 수 있을 것이다.

이러한 측면에서 입지선호조사는 가장 첫단계의 조사기법이라고 볼 수 있으며 향후 보다 체계화된 조사 및 분석 프로세스를 구축하여 방법론을 발전시킬 필요가 있다.

5. 결론 및 시사점

해상풍력 수용성 확보를 위해서는 초기 입지타당성조사 과정에서부터 어업인 등 이해관계자의 참여가 필요하다. 특히 현재 집적화단지 계획 수립이나 향후 계획입지제도 도입 시 정부나 지자체가 해상풍력 입지를 어업인들과 논의하기 위하여 효과적인 의견수렴 방법론 개발이 중요한 과제이다.

이 연구에서는 어업인이 입지타당성 조사단계에서 효과적으로 의견을 제시할 수 있는 방법론을 개발하고 이를 군산 지역에 시범 적용하였다.

연구의 시사점은 크게 2가지로 요약된다. 첫째, 초기 입지타당성 검토를 위하여 어업인의 입장을 구체화할 수 있는 방법론을 개발하였다. 입지타당성 조사를 2단계로 구성한다면, 선행 시점에 이러한 조사를 통해서 어업인의 입장을 확인할 수 있다(1단계). 그리고1단계에서 확인한 어업인의 입지선호를 경제성, 환경 및 규제 특성 등 주요 조건들과 함께 종합 평가(2단계)하여 적합 입지를 도출할 수 있을 것이다. 따라서 어민의 입지 선호를 시각화된 결과물로 도출하는 것이 입지를 논의하고 이해관계자간 합리적인 소통을 도모하는 출발점이 될 수 있다.

둘째, 입지선호조사를 통해 집단간 공통 입장과 차이점을 확인할 수 있다. 어업인의 입지 선호는 공간에 따라 공통적이기도 하고, 이해관계에 따라 달라지기도 하였다. 이해관계는 조업 구역과 조업 형태 등 집단의 세부 속성과 관련이 있다. 이러한 점을 고려해볼 때 어업계 내 주요 이해관계 집단을 사전에 파악하고, 다양한 집단에 대하여 충분히 조사를 수행하는 것이 중요하다고 볼 수 있다.

한편, 연구 수행과정에서 몇 가지 보완할 점도 확인되었다. 우선 코로나-19 상황을 고려하더라도 표본 수가 부족하여 내 모든 어촌계 혹은 전체 어업인의 의견을 대표하기 어려울 수 있다. 또한 그룹 구분 기준을 어선업 종사 비중 외에 세부 업종에 따라 구분하여 분석하였다면 각 업종별 어업인의 입장을 구체적으로 확인할 수 있었을 것이다.

향후 이상의 한계점을 고려하여 다양한 단체를 대상으로 충분한 수의 표본을 확보하고, 여러 조건에 따라 지도화를 하는 과정이 수행된다면 어업인의 선호입지 정보 산출에 도움이 될 수 있을 것으로 기대한다.

후기

이 논문은 한국에너지공단의 지원을 받아 한국환경연구원이 수행한 “국가주도 해상풍력 적합입지 발굴사업(2021-008(R))”의 연구 결과를 기초로 작성되었습니다.