서 론
1. 배경 및 현황
정부는 2017년 8월 발표한 건강보험 보장성 강화 정책에 따라 의학적으로 필요한 magnetic resonance imaging (MRI) 검사에 대해 전면 급여화를 추진 중이며, 2018년 10월의 뇌 관련 MRI의 건강보험 급여 확대를 시작으로 2022년까지 급여대상 질환(척추, 골격계 등)을 단계별로 확대할 계획이다[1,2] (Figure 1).
뇌 관련 MRI 급여 확대로 인해 환자의 본인부담은 1/4 수준으로 감소하였으나, 정책 시행 이후 대기수요의 현실화와 경증질환자의 수요 증가 등으로 인해 이용량이 급증함에 따라, 2019년 12월 뇌 관련 MRI 재정 지출액이 재정 추계액(1,642억) 대비 173.8% (2,855억) 증가한 것으로 나타났다[3]. 이에 보건복지부는 의료자원을 적정하게 활용하고, 급여 확대로 인한 부작용을 완화하기 위해 단계별 수가 개선 정책을 시행하였다. 즉 2018년 10월 급여 확대와 함께, 불필요한 MRI재촬영을 억제하기 위해 외부병원 필름 판독 수가를 촬영료의 20%에서 44%로 인상하였고, 기존의 영상의학과 전문의만 가능했던 외부병원 필름에의 판독 권한을 일반 전문의로 확대함으로써 MRI 재 촬영보다 외부병원 필름 판독을 장려하고자 하였다. 한편, 중증환자들에게는 추가적인 재촬영을 허용하는 등의 적정 의료를 위한 정책도 함께 시행하였다. 아울러 효율적인 의료자원의 활용을 유도하기 위하여 영상의 품질을 나타내는 장비의 기계적 성능(Tesla)에 따라 수가를 차등화하였다[2]. 2019년 5월에는 그 이전까지 여러 장의 외부병 원 필름을 판독할 경우 각각의 경우에 진료비 청구가 가능했던 외부 병원 필름 판독 수가에 대해, 동일 환자에 대해서 여러 장을 판독하더라도 1회만 청구하는 것을 의무화하는 종합수가를 신설하였다[4]. 종합수가는 기존 진료비의 청구경향을 분석하여 가중 평균하는 방식으로 수가를 재산정함으로써 정책 시행 전후에 걸쳐 진료비 측면에서는 큰 차이가 없지만, 과도한 중복 청구를 예방하는 효과가 기대된다고 하겠다. 한편, 정부는 뇌 관련 MRI 촬영 환자의 급증으로 인한 건강보험 재정의 악화 우려에 따라 2020년 2월에는 경증질환자의 경우 본인 부담률을 80%로 상향하는 등 건강보험 보장수준을 일부 조정한 바 있다[5] (Figure 2).
MRI 재촬영 관련 현황을 살펴보면, 뇌 관련 MRI 촬영 환자 1,000명 당 30일 이내 타 의료기관으로 이동하여 동일 질환으로 MRI 재촬영 또는 외부병원 필름 판독을 한 환자의 수는 정책 시행 시점인 2018년 10월에 급감하였다. 이는 급여 확대 정책 이후 MRI 촬영 환자 수의 증가 폭이 재촬영 및 판독 환자의 증가 폭보다 컸기 때문에 나타난 현상으로 판단된다. 정책 시행 이후 시간이 경과함에 따라 MRI 촬영 환자 1,000명당 MRI 재촬영 환자의 수는 유지되고 있는 반면, 외부병원 필름 판독 환자 수는 이전 수준을 회복하여 증가하고 있는 바, 이는 판독 수가 인상, 판독 권한 확대 등의 요인이 복합적으로 작용했던 것이 원인으로 생각된다(Figure 3).
2. 목적
향후 2022년까지 MRI 급여대상 질환이 확대될 예정인데, 2018년 10월을 기점으로 동시에 시행된 여러 정책은 큰 틀에서 적정 의료의 제공이라는 목적을 가지고 있지만, 정책효과에 있어서는 서로 상충 될 수 있다.
본 연구의 평가대상인 외부병원 필름 판독 수가 인상 및 판독 권한 확대의 정책은 불필요한 MRI 재촬영을 억제하기 위한 정책이지만, 중증질환에 대한 추가적인 재촬영 허용 정책과는 상충되는 효과를 가 지기에 정책들이 가지는 의미와 예측되는 효과를 종합적으로 고려하여 외부병원 판독 수가 인상 등의 정책효과를 파악해 보고자 한다. 본 연구의 목적은 2017년 1월부터 2019년 12월까지의 건강보험 청구자료를 이용하여 MRI 관련 수가 정책의 효과를 평가해 봄으로써 앞으로의 정부의 단계별 MRI 급여 확대 정책 시 참고할 수 있는 정책적 함의를 도출하는 데 있다. 이를 위해 첫째, 뇌 관련 MRI의 외부병원 필름 판독료 인상, 판독 권한 확대 등의 정책 시행으로 인한 재촬영과 외부 병원 필름 판독 간의 대체효과를 확인하고, 둘째, 외부병원 필름 판독으로의 대체로 인한 진료비 절감효과와 아울러 판독료 인상으로 인한 진료비 증가효과를 비교해 봄으로써 환자의 진료비에 미치는 영향도 분석해 보고자 한다.
3. 기존 연구 및 외국의 제도 검토
최근의 의료비의 증가는 computed tomography, MRI, 초음파 등의 지출 증가가 큰 비중을 차지하고 있으며[6,7], 우리나라의 고가 의료 영상장비와 관련한 건강보험 재정지출 역시 빠르게 증가하고 있다 [8-10]. 의료영상장비를 이용할 경우 정확하고 빠른 진단을 통해 신속한 치료가 가능하고 의료기관의 이윤도 높아지기 때문에 환자와 의사 모두 선호한다고 할 수 있다[11,12]. 의료영상 진단분야는 건강보험 보장범위가 확대될 경우 본인부담의 감소로 인해 의료영상서비스에 대한 접근성이 커지고 아울러 수요도 증대됨에 따라 의료기관 입장에서는 환자 유치와 이윤 극대화를 위해 고가의 의료장비 도입을 확대 할 것이다[6,11]. 의료공급자는 목표소득을 달성하기 위해 환자에게 더 많은 양의 서비스를 제공하거나 추가 방문을 유도하는 행위를 하는 경우가 많은데[13], 일반적으로 상담과 의뢰, 진단과 영상검사가 많아지게 된다[14,15]. MRI 진단은 신속하고 정확하다는 장점이 있지만 가장 큰 단점으로 지적되는 것이 높은 검사비용이다. 의료기술의 발달과 함께 건강보험 재정의 지속 가능성에 대한 우려에 따라 정 책적으로 MRI를 어떻게 사용하는 것이 효율적인가에 대한 논의가 지속적으로 이루어지고 있다[16,17].
방 법
1. 분석자료 및 분석대상
본 연구에서는 2017년 1월부터 2019년 12월까지 총 36개월의 뇌 관련 질환(뇌졸중, 뇌종양, 알츠하이머 등) 및 촬영 부위(뇌, 뇌혈관, 경부혈관)에 대한 건강보험 청구자료와 함께 요양기관 현황 신고자료를 활용하였다. 정책효과 분석을 위해 뇌질환 관련 MRI 촬영 환자 중 30일 이내 타 의료기관으로 이동하여 뇌 관련 동일 질환으로 MRI 재촬영을 하거나 외부병원 필름 판독을 한 환자의 월별 청구자료를 의료기관 단위로 구축하였다. 36개월 동안 MRI 재검사를 위해 타 기관을 방문한 환자는 총 63,930명이며, 해당 환자들이 방문한 의료기관은 총 1,029개 기관이다. 의료기관의 월별 총 청구건수는 10,770건이며 본 연구의 분석자료는 의료기관에서 해당 달에 청구가 없는 경우 결측값이 발생하게 되는 불균형 패널자료(unbalanced panel data)라 하겠다. 분석에 앞서 의학적으로 필요한 경우를 제외하고 외부병원 필름 판독 이후 30일 이내의 MRI 재촬영은 금지하고 있어 정책 시행 이후 MRI 촬영료와 외부병원 필름 판독료를 고의적으로 중복 청구하는 경우는 없을 것으로 판단하였다[2] (Figure 4).
2. 분석모형
본 연구에서는 외부병원 판독 수가 인상 등의 정책효과로 인해 뇌 관련 MRI 촬영 후 증상 발현 등으로 재검사가 필요한 환자에 대해 MRI 재촬영과 외부병원 필름 판독 간에 대체효과가 발생할 것으로 가정하였고, 타 기관 재촬영과 외부병원 필름 판독 간에 발생하는 대체효과와 그에 따른 진료비 변화를 추정하기 위해 다음과 같은 패널 모형을 설정하였다.
모형 1의 종속변수는 직전 의료기관에서 MRI 촬영 후 증상발현 등으로 인해 해당 의료기관으로 방문하는 환자들의 월별 대체비율(판독환자 수/재촬영 환자 수)을 나타내고 있다. 따라서 모형 1은 의료기관들의 뇌 관련 MRI 수가 개선 정책들 이후의 대체비율 변화를 파악하여 정책에 의한 외부병원 필름 판독으로의 대체효과를 추정하고자 하였다.
모형 2는 외부병원 필름 판독으로의 대체로 인한 진료비 절감효과를 분석하기 위한 모형이다. 모형 2의 종속변수는 직전 의료기관에서 MRI 촬영 후 증상발현 등으로 인해 해당 의료기관으로 방문하는 환자들의 평균 진료비이며, 설명변수로 정책효과 변수와 아울러 외부 병원 필름 판독으로의 대체효과 변수를 추가함으로써 두 효과가 진료비에 미치는 영향을 파악하고자 하였다.
본 연구에서는 설명변수를 의료기관별 환자 수, 정책 변수, 내원 환자 특성, 진료 특성, 의료기관의 규모 등으로 구분하여 구성하였으며, 구체적인 설명변수는 Table 1에 나타나 있다. 의료기관별 환자 수는 해당 의료기관으로 내원한 환자의 월별 합계로 산출하였다. 정책 변수의 기간은 세 종류로 구분하였는데, 판독료를 인상한 시점 이후의 전체 기간(G1), 판독료 인상 시점부터 종합수가 신설까지의 기간(G2), 그리고 종합수가 신설 이후의 기간(G3)을 각각의 정책 더미변 수로 설정하였다(Figure 5). 의료기관별 환자의 평균 중증도를 파악하기 위하여 타 기관 재촬영 및 외부병원 필름 판독 환자들의 청구건에 기재된 주 · 부 진단에 대해 중증도 보정점수 Charlson comorbidity index를 부여한 후[18,19], 의료기관별 환자의 평균 중증도를 산출하였다. 환자 특성으로 성비와 65세 이상 환자 구성비를 설명변수에 포함시켰고, 내원 환자가 직전 에 방문했던 의료기관이 3 테슬라(Tesla) 이상의 장비를 보유하고 있거나 0.5 테슬라 이하의 장비를 보유하고 있을 경우에 MRI 판독 영상의 질이 서로 다를 수 있을 것으로 생각되는 바, 직전 의료기관의 보유 장비의 성능을 설명변수로 추가하였다. 분석대상인 의료기관의 진료 특성을 나타내는 입원환자 수, 입원환자 비율, 응급환자 수, 응급환자 비율, 수술환자 수, 수술환자 비율, 환자의 입 · 내원일수 등의 변수를 설명변수에 포함시켰으며, 의료기관 규모에 따르는 진료비 변화를 파악하기 위해 MRI 장비 보유대수, 의사 수, 병상 수도 설명변수에 포함하였다(Table 1).
결 과
1. 분석대상의 일반적 특성
분석대상의 일반적인 특성은 Table 2에 나와 있다. 분석기간 내 MRI 재검사를 위해 타 기관을 방문한 환자는 총 63,930명이며, 이를 의료기관 단위로 취합한 월별 관측치는 10,770건이다. 의료기관별로 월평균 인원은 7.8명이고, 그 중 재촬영 환자는 월평균 3.7명, 외부병원 필름 판독을 하는 환자는 월평균 4.1명으로 나타났다. 의료기관 종 별로는 상급종합병원을 방문하는 환자(4.4명)가 가장 많았고, 다음으로는 종합병원(1.8명), 의원(0.5명), 병원(0.4명) 순이었다. 여성에 비해 남성 환자의 비율이 높았고, 환자의 평균 연령은 59.5세인 것으로 나타났다. 입원환자는 월평균 4.0명, 응급환자는 월평균 1.9명이었고, 그 중 수술까지 진행한 환자는 월평균 1.2명이었다. 환자 평균 진료비는 평균 2,675,919원으로, 최소 44,710원에서 최대 47,050,870원으로 나타났는데, 이는 경증환자가 외부병원 필름 판독만 받은 경우와 뇌 종양, 뇌졸중 등의 중증환자가 MRI 재촬영 후 수술까지 진행한 경우인 것으로 파악되었다. 직전에 3 테슬라 이상의 장비를 보유한 의료기관을 방문한 환자는 월평균 4.1명이었으며, 0.5 테슬라 이하의 장비를 보유한 의료기관을 방문했던 환자는 월평균 0.13명이었다(Table 2).
2. 판독료 인상으로 인한 외부병원 필름 판독으로의 대체효과 분석모형의 추정 결과
모형 1에서는 2018년 10월부터의 외부병원 필름 판독료 인상에 따른 대체효과를 파악하고자 의료기관 종별 환자 수와 정책 변수와의 교호항 분석을 시도하였으며, 모형 1-1은 전체 뇌 MRI 관련 환자를 대상으로 분석을 수행하였고, 모형 1-2는 두통, 어지럼증 등 주요 경증 질환 진료내역을 배제하고 분석을 수행하였다. 아울러 각각의 모형 에서 정책별 대체효과를 파악하고자 2018년 10월의 외부병원 필름 판독료 수가 인상 시점(G1t)과 2019년 5월의 종합수가 신설 시점(G3t)으로 분석시점을 달리하는 세부모형(I, II)을 통해 정책효과를 비교하였다. 분석결과, 정책 시행 이후 대체효과가 증가하고 있는 것으로 파악되었으며, 특히 전문의 판독에 의한 대체비가 높게 나타났는데, 이는 판독 권한을 전문의로 확대한 것에 주로 기인한 것으로 판단된다. 직전 방문한 의료기관이 3 테슬라 이상의 장비를 보유한 기관일수록 외부병원 판독이 상대적으로 증가하였고, 0.5 테슬라 이하의 장비를 보유한 기관일수록 재촬영이 증가하는 것으로 나타났다. MRI 장비의 대수가 늘어날수록 재촬영에 정(正)의 효과를 주는 것으로 분석되었으며, 응급환자 수와 수술환자 수는 경증질환자를 제외한 모형 1-2에 서 재촬영에 정의 영향을 주는 것으로 나타났다(Table 3).
3. 외부병원 필름 판독으로의 대체로 인한 환자 진료비 절감효과 분석모형 추정 결과
모형 2에서는 외부병원 필름 판독으로의 대체로 인한 환자 진료비 절감효과와 수가 인상으로 인한 환자 진료비 증가효과를 함께 파악하고자 하였다. 모형 2-1에서는 정책 시행 전과 비교하여 판독 수가를 인상한 시점 이후의 전체 기간(G1t)에 대해 진료비 변화를 분석하였고, 모형 2-2에서는 판독 수가 인상 및 종합수가 신설 정책의 시점별(G2t, G3t)로 진료비에 미친 영향을 파악하고자 하였다.
모형 2의 추정 결과, 대체효과(W1it)와 환자 평균 진료비(Y2it)는 모두 로그 변환되었으므로 외부병원 필름 판독으로의 대체가 증가할수록 환자 평균 진료비는 감소한다는 점을 보여주고 있다. 수가 인상 정책은 환자의 평균 진료비를 증가시켰고, 종합수가 정책으로 인한 진료비의 변화는 거의 발생하지 않았다. 의사 수는 환자의 평균 진료비 상승에 유의한 영향을 미치지 않았으며, MRI 장비 대수와 병상 수는 진료비 상승에 영향을 주는 것으로 나타났다. 환자의 평균 중증도가 상위 25%에 속하는 의료기관일 때 진료비가 상승하였으며, 전문의 판독비율이 높은 경우에는 하락하였다. 남성 환자 비율, 65세 이상 환자 비율, 입원환자 비율, 응급환자 비율, 수술환자 비율이 높을수록 환 자의 평균 진료비를 상승시키는 것으로 나타났다. 한편, 정부는 급여 확대과정에서 기존 관행 수가와 건강보험 급여비용과의 격차를 줄이기 위해 뇌 관련 수술 수가 인상, 정밀 촬영이 필요한 중증환자 대상의 복합촬영(동시 또는 7일 이내 2회 이상 촬영) 수가의 산정 제한 완화 (200%→300%) 등의 방법으로 보상하고 있다[1,2]. 따라서 급여 확대 정책으로 인한 환자의 진료비 증가에는 외부병원 필름 판독료 인상효 과뿐만 아니라 다른 수가 인상의 효과도 포함되어 있음을 감안해야 한다(Table 4).
고 찰
1. 정책적 함의
MRI 급여 확대 정책은 대기수요와 경증질환자의 증가로 인해 건강보험 재정 지출 증가를 가져 왔지만, 과거 병원마다 차이가 컸던 비급여의 MRI 비용이 투명하고 합리적인 가격으로 급여화되어 국민의 접근성을 향상시켰다는 측면에서 긍정적이라고 할 수 있다. 정부는 뇌 MRI 건강보험 급여 확대 정책을 통해 환자 본인부담을 경감시키는 한편, 급여 확대과정에서 발생할 수 있는 부작용을 해결하기 위해 단계별로 수가 개선 정책을 시행하였다. 본 연구는 수가 개선 정책들 중에서 불필요한 재촬영 방지를 위한 외부병원 필름 판독 수가 인상, 판독 권한 확대 등의 정책효과를 분석하고자 하였다. 실증분석을 통해 수가 인상으로 인해 외부병원 필름 판독으로의 대체효과가 발생하고 있음을 확인하였으며, 정책 시행 이후 뇌 MRI 관련 수가 인상 정책에 의해 환자 평균 진료비는 상승하였지만, 외부병원 필름 판독이 증가 할수록 환자의 평균 진료비는 감소하는 것으로 나타났다.
결론적으로, 본 연구를 통해 판독료 인상 정책으로 인한 외부병원 필름 판독으로의 대체효과를 확인하였으며, 대체효과가 커질수록 환자의 평균 진료비는 낮아지는 것으로 나타났기 때문에 판독료 인상 정책 외에도 판독 권한의 확대 등과 같이 대체효과를 얻을 수 있는 다양한 방안에 대한 검토가 필요하다고 하겠다. 예를 들어, 동일 그룹에 비해 외부병원 필름 판독비율이 높은 의료기관에 인센티브를 주거나 품질이 낮은 영상장비로 재촬영하는 비율이 필요 이상으로 높은 의료 기관에게는 패널티를 주는 방안 등을 들 수 있다. 아울러 인센티브 정 책의 악용을 예방하기 위해 특정 의료기관 간의 외부병원 필름 판독 건수가 많은 경우 등의 이상 경향에 대한 모니터링 방안도 함께 고려 되어야 하겠다.
한편, 이상과 같은 의료영상과 관련한 정책이 효과적이기 위해서는 진료정보 교류의 활성화가 수반되어야 한다. 현재는 환자를 통하지 않고서는 이전 의료기관에서의 MRI 촬영 사실을 확인할 방법이 없기에 이러한 부분에 대한 보완책이 필요하다고 하겠다. 영상정보 교류 시스템을 활용할 경우 환자와 의사의 수고를 덜 수 있을 뿐만 아니라 즉각적인 의료영상 확인이 가능해지며, 환자의 의료영상 정보를 종합관리할 수 있다는 장점이 있다. 우리나라와 유사한 전국민건강보 험제도를 운영하고 있는 대만의 경우, 메디클라우드 시스템을 통해 영상정보를 교류함으로써 연간 3,890만 달러를 절감하고 있는 것은 우리가 벤치마킹할 수 있는 좋은 사례라 하겠다[20-22]. 다만, 외부병 원 필름 판독을 장려하는 정책 수립 시에는 이미 시행 중인 중증환자의 급여제한 완화 정책과 같이 필요한 진료는 충분히 받을 수 있는 정책도 함께 고려되어야 한다[2,3]. 적정 의료에 대한 급여보장을 기반으로 외부병원 필름 판독으로의 대체를 활성화할 경우 장기적으로 중소병원의 고가장비 구입 유인을 줄일 수 있게 되어 의료기관의 장비 구입으로 인한 경영부담을 줄일 수 있으며, 적정 의료의 제공을 통해 의료영상장비와 관련한 건강보험 재정의 건전화로 이어질 수도 있겠다. 본 연구는 2018년 10월 급여 확대, 판독료 인상, 중증환자의 추가 재촬영 허용 등 여러 정책이 동시에 시행되어 외부병원 필름 판독료 인상의 순수한 정책효과에 대한 파악이 어려움에도 불구하고, 패널 분석을 통해 정책 시행 이후의 대체효과를 파악하고 또한 환자 진료 비에 미치는 영향을 분석했다는 데 그 의의가 있다 하겠다.
2. 논의
본 연구에서는 외부병원 판독 수가 인상 및 판독 권한 확대에 따르는 대체효과를 파악하고자 하였으나, 2018년 10월 뇌 MRI 급여 확대와 함께 여러 정책이 동시에 시행됨에 따라 외부병원 판독으로의 대체효과를 파악하는 데 다음의 한계들이 존재하였다. 첫째, 급여 확대로 인한 모든 환자 수(MRI 촬영, 재촬영, 외부병원 필름 판독)의 증가로 인해 정책효과를 파악하기 위한 환자의 실 인원수에 대한 접근은 불가능하였다. 둘째, MRI 촬영 환자의 증가 폭이 재촬영 및 외부병원 필름 판독 환자 증가보다 크기 때문에 MRI 촬영 환자 중 재촬영 환자 수 또는 외부병원 필름 판독 환자 수의 비율로 분석할 경우 두 행위 모두 정책 시행 후에 MRI 촬영 환자 대비 환자 수가 줄어들게 되는 문제 가 발생하였다. 셋째, 의학적으로 필요한 뇌졸중 등의 중증환자들에 게는 추가적인 재촬영을 허용하는 정책도 함께 시행되었기 때문에 중 증환자의 경우 부의 효과와 정의 효과가 혼재됨으로써 대체효과가 실제보다 작게 추정될 수 있는 문제도 존재하였다. 이러한 한계들을 해 결하고자 분석대상 환자가 MRI 촬영 이후 증상이 발현하여 영상 확인을 목적으로 타 의료기관을 방문할 경우, 해당 의료기관의 MRI 재 촬영 환자와 외부병원 필름 판독 환자 간의 비율을 정책 시행 전후로 비교하고자 하였다. 하지만 이러한 시도에도 불구하고 중증질환에 혼재된 효과는 분리해 내지 못하였다. 또한 외부병원 판독 수가 인상으로 인한 재정지출의 증가와 대체효과로 인한 비용의 절감효과의 존재는 발견할 수 있었으나, 실제 절감비용을 모형을 통해 추정하지는 못하였다. 한편, 외부병원 필름 판독 수가 인상 정책에는 30일 이내 동일병원에서 재촬영을 금지하는 조항도 포함하고 있어, 추가적인 재촬영을 억제하는 효과가 있지만 본 연구의 모형에는 포함하지 못하였다. 새로운 정책 시행을 통해 기대하는 효과는 불필요한 지출은 억제하고 필요한 의료행위에 대한 접근성은 높임으로써 건강보험 재정 건 전성의 제고와 국민 건강의 증진이라 할 수 있다. 외부병원 필름 판독 수가 인상 정책과 중증환자의 추가 재촬영 허용 정책은 대체효과와 비용 측면에서는 서로 상충되겠지만 환자에게 적정 의료를 제공한다는 점에서는 동일한 목적을 갖는다. 불필요한 재촬영은 억제하고 의학적 필요도가 높은 환자에게는 추가촬영을 허용하는 정책이 공통적으로 추구하는 효과는 적정 의료의 제공이라 하겠다. 적정 의료의 제공을 통해 건강보험 재정 건전성은 제고되고 치명적인 질환을 조기에 발견하여 예방함으로써 국민의 건강은 증진될 수 있을 것이다.
ORCID
Logyoung Kim: https://orcid.org/0000-0002-6160-8357;
Jin Sakong: https://orcid.org/0000-0003-0391-9250;
Minho Jo: https://orcid.org/0000-0003-1433-5058;
Seah Wee: https://orcid.org/0000-0002-7663-7919;
Jinyong Lee: https://orcid.org/0000-0002-7752-2697;
Yongkyu Kim: https://orcid.org/0000-0002-1395-1599
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