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Poverty Reduction Effectiveness and Efficiency of Social Security Benefits

사회보장급여의 빈곤완화 효과성 및 효율성

  • Received : 2021.03.02
  • Accepted : 2021.03.29
  • Published : 2021.06.28

Abstract

The purpose of this study is to analyze the effectiveness and efficiency of social security benefits to poverty alleviation. To this end, this study analyzed the poverty alleviation effect of public pension, basic pension, child-rearing allowance, disability allowance, basic living security subsidy, EITC, and other government subsidies using 2019 Household Financial Welfare Survey. The analysis results are as follows. First, social security benefits lowered the poverty rate by 6.8%p. Second, in terms of the poverty gap reduction effect, the public pension for the elderly male households, the basic pension for the elderly female householder, and the basic guarantee for the working female householder contributed the most. Finally, in terms of poverty alleviation efficiency, about 33% of social security benefits contribute to narrowing the poverty gap. Social security benefits for female heads of households were found to serve as a function of alleviating poverty gap and for male heads of households to supplement household income. Based on these results, this study suggested the discovery of various poverty states, expansion of basic security for the female elderly, and the connection between the purpose of social security benefits and key targets.

본 연구의 목적은 사회보장급여가 빈곤완화 효과성과 효율성에 미치는 영향을 분석하는 것이다. 이를 위하여 2019 가계금융복지조사를 활용하여 공적연금, 기초연금, 양육수당, 장애수당, 기초생활보장지원금, 근로장려금, 기타 정부보조금 등 7개 급여의 빈곤완화 효과성과 효율성을 분석하였다. 분석결과, 첫째 빈곤율 감소측면에서 사회보장급여는 전체가구의 빈곤율을 6.8%p 낮추었고, 빈곤율 감소에 가장 크게 기여하는 급여는 공적연금으로써 이는 특히 남성노인에게서 명확하다. 둘째, 빈곤강도 감소 측면에서 노인세대 남성가구에게는 공적연금이, 노인세대 여성가구주에게는 기초연금이, 근로세대 여성가구주에게는 기초보장이 가장 크게 기여하고 있었다. 마지막으로 빈곤완화 효율성 측면에서, 사회보장급여 중에서 약 33% 정도가 빈곤격차를 줄이는데 기여하는데, 여성가구주의 빈곤완화 효율성은 57.6%, 남성가구주는 24.3%로써, 사회보장급여가 여성가구주에게는 빈곤격차 완화 기능을, 남성가구주에게는 가구소득 보충 기능을 주로 하는 것이 발견되었다. 이러한 결과를 바탕으로 본 연구는 사회보장 급여 효과성의 다각적 검토, 빈곤완화 효과성과 효율성을 동시에 높이는 전략으로써 다양한 빈곤상태 발굴, 여성노인을 대상으로 한 기초보장 확대, 사회보장급여의 목적과 핵심 대상과의 연결 등을 제안하였다.

Keywords

I. 서론

최근 5년간 한국의 소득보장정책은 지속적으로 확대되고 있다. 대표적인 공공부조인 국민기초생활보장제도는 2015년 총괄급여에서 개별급여 방식의 맞춤형 급여로 전환되었다. 이후 교육급여와 주거급여에서 부양의무자 기준이 폐지되었고, 생계급여와 의료급여의 경우 2019년도를 기점으로 부양의무자 기준 폐지가 소득 하위 70% 이하 가구에 적용되면서 수급자의 범위가 확대되었다. 또한 노인빈곤 문제를 개선하기 위해 2014년 7월부터 소득 하위 70%의 노인들에게 기초연금이 월 20만원씩 지급되기 시작하였고 2021년부터는 30만 원으로 인상될 계획이다[1]. 그 외에도 대표적인 근로연계소득보장정책인 근로장려금은 2019년부터 지급규모를 3배 이상 늘리고 지급대상을 2배 이상 확대하는 형태로 개편되었다[2]. 특히 기초연금과 근로장려금의 확대는 노인세대와 근로세대가 받는 사회보장급여의 증가를 통해 가구소득이나 빈곤에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 중요한 변화라 할 수 있다.

이러한 소득보장정책의 변화는 저소득층이나 빈곤층의 경제적 상황과 매우 밀접하다. 빈곤에 취약한 대표적인 집단인 노인들에게 기초연금의 도입은 빈곤율을 낮추는데 기여했다는 평가를 받고 있다. 여성 가구주 가구 역시 ‘빈곤의 여성화’ 개념으로 대변되는 빈곤 취약집단인데[3], 2000년대 이후 확대된 조건부 현금 이전정책(Conditional Cash Transfer) 중심의 개편은 여성 빈곤에 부정적인 영향을 미쳤다는 평가를 받아왔다 [4][5]. 왜냐하면 가구소득이 있을 경우 사회보장급여가 차감되는 방식으로 정이 설계되어 빈곤여성의 근로 유인을 낮추기 때문이다. 그로 인하여 여성빈곤 문제가 완화되는, 빈곤의 탈여성화(de-feminization)가 진행되는 것처럼 보이다가 조건부 현금이전정책이 확대되면서 빈곤의 재여성화(re-feminization)가 진행된다고 평가받고 있다. 이와 같이 정책변화는 가구의 경제적 상황 및 빈곤양상과 매우 밀접한 관계에 있다.

그렇다면 최근 몇 년간 한국에서 진행된 소득보장정책의 확대는 가구의 경제적 상황에 어떠한 영향을 미치고 있는가? 이들 정책이 실제 가구의 소득을 얼마큼 높이고 빈곤위험을 낮추는가? 특히 최근 확대되고 있는 대표적인 정책을 주요 대상과 연결해보자면, 맞춤형 급여는 수급자 범위를 확대하면서 차상위계층과 가장 밀접하고, 기초연금은 노후 소득보장 측면에서 노인과 매우 밀접하며, 근로장려금은 일하는 저소득 근로 세대와 가장 밀접하다고 할 수 있다[6-8]. 그렇다면 사회보장급여의 빈곤완화 효과는 세대에 따라 얼마나 상이한가? 더불어 여성이 빈곤에 취약한 집단이라면 사회보장급여의 빈곤완화 효과는 성별에 따라 어느 정도의 차이가 존재하는가? 이것이 바로 본 연구의 출발점이다.

이 과정에서 본 연구는 사회보장급여를 통한 빈곤 완화 효과를 정의하고 측정하는 방법에도 주목하였다. 지금까지의 연구는 주로 사회보장급여 전후의 빈곤율이나 빈곤갭의 변화를 통한 정책의 ‘효과성’만을 분석해왔다. 그러나 제한된 예산범위 안에서 모든 사회보장급여액의 수준을 일괄적으로 계속 증액할 수 없고, 무엇보다 사회보장재정의 지속가능성을 감안해야 하는 상황에서 정책의 효과성뿐만 아니라 효율성은 중요하게 고려해야 하는 지표이다. 특히 효율성을 분석하는 과정에서 가구에 지급된 사회보장급여 중에서 실질적으로 빈곤감소에 기여한 비율을 측정한 결과는 향후에 어떤 급여를 확대하는 것이 효과적이면서 효율적인지를 판단하는 근거가 될 수 있다.

이에 본 연구는 통계청의 가계금융복지조사 2019년도 자료를 활용하여 사회보장급여가 빈곤완화 효과성과 효율성에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 효과 성분 석은 빈곤율과 빈곤갭을 활용하여 사회보장급여를 제외한 상태와 포함한 상태의 차이를 중심으로 측정하였다. 또한 빈곤완화 효율성은 빈곤갭 감소에 기여한 액수를 개별 사회보장급여액으로 나누어 산출하였다. 이 때 빈곤완화를 분석하는 과정에서 근로세대와 노인 세대, 남성가구주가구(이하 남성)과 여성 가구주 가구(이하 여성)을 구분하여 분석함으로써 정책의 개선방안에 대한 보다 구체적인 대안을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 선행연구 검토

본 절에서는 사회보장급여의 빈곤감소 효과를 다룬 기존 연구를 검토한 결과를 정리하였다. 선행연구는 주로 빈곤감소 효과를 분석한 정책과 집단, 측정방법 이슈를 중심으로 3개의 흐름으로 구분된다. 첫째, 어떤 정책의 성과를 분석하는가와 관련하여 과거에는 공적 이전소득으로 통합하여 빈곤감소 효과를 분석하는 형태로 연구가 진행되다가[9-11] 최근으로 오면서 기초연금, 국민연금, 국민기초생활보장제도, 근로장려금 등 개별 제도를 중심으로 효과를 분석하는 흐름으로 전개되고 있다[7][12-14]. 그 중에서도 가장 활발하게 연구되는 주제는 기초연금 효과에 관한 것이다[15-17]. 연구 결과 기초연금이 노인에게 주요한 소득원이 되면서 소득분배 개선 및 빈곤완화에 효과가 있는 것으로 나타났다. 특히 기초연금이 기존에 공적이전소득이 충분하지 않았던 여성노인의 경제적 상태를 개선하고 있는 것으로 보고되고 있다.

둘째, 누구를 대상으로 효과를 분석하는가와 관련하여 기초연금과 국민연금이 모두 대표적인 노후소득보장 정책이기 때문에 연구의 대상을 노인으로 설정한 경우가 다수이다[18][19]. 이들 연구에서는 주로 독거노인과, 부부노인으로 집단을 구분하여 집단별 효과를 비교하고 있다. 근로장려금의 경우 저소득근로자를 대상으로 설계된 제도이다. 수급자격을 설정하는 과정에서 맞벌이와 홑벌이, 단독가구로 가구를 구분하고, 이러한 구분에 따라 급여수준도 상이하다. 그로 인해 정책효과를 분석하는 과정에서 근로장려금 수급이 노동 시장참여나 근로시간 등 여성의 노동공급에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하는 연구가 다수 있으며, 국민기초생활보장제도는 주로 수급자를 대상으로 하고 있다. 일반적으로 해당 정책과 밀접한 인구집단이나 급여의 수급 가구를 대상으로 정책효과를 분석하고 있지만, 전체 가구를 대상으로 전반적인 성과를 분석하기도 한다[7][14].

셋째, 정책효과를 어떻게 측정하는가와 관련한 연구의 흐름을 보면 사회보장급여의 소득대체율과 소득구성을 통한 소득변화 분석[15][13], 수급전후의 빈곤율과 빈곤갭 차이를 통한 사회보장급여의 빈곤감소 효과분석[20][21], 수급전후의 지니계수, 백분위율, 엔트로피 지수 변화 등의 변화를 통한 사회보장급여의 불평등감소 효과 분석[6][22] 등으로 구성된다.

분석 결과를 보면 기초연금 도입 이후 공적 이전소득의 빈곤감소 효과가 증가하였고, 특히 국민기초생활보장제도와 기초연금, 공적연금의 빈곤완화효과가 상대적으로 큰 것으로 나타났으며 최근 급여액 증가로 인해 빈곤 완화 효과의 크기도 커지고 있는 것으로 나타났다. 또한 공적이전소득은 빈곤율 감소뿐만 아니라 지니계수도 0.044 정도를 낮추는 효과가 있는 것으로 나타났다.

개별 제도별 효과를 보면 기초연금이 특히 여성 노인에게 효과적인 것으로 보고되고 있는데, 여성노인의 빈곤율을 4-5.4%p 정도 감소시키고 성별 빈곤격차의 감소에도 이바지하는 것으로 나타났다. 특히 기초연금은 75세 이상의 초고령 여성노인의 빈곤율 감소에 효과가 큰 것으로 나타났다. 또한 국민기초생활보장제도의 개편은 여성의 소득 증가에 기여한 것으로 보고된다. 그런데 소득대체율이나 빈곤감소 효과가 여성에게서 더 높기는 하지만, 이는 급여를 수급하기 전에 여성의 소득이 낮았거나 공적이전소득이 적었기 때문이고, 사회보장급여의 절대적 금액 자체는 남성이 높고 여성은 여전히 사적이전소득에 대한 의존도가 높은 것으로 나타났다. 대표연구별 분석대상과 분석지표를 [표 1]에 정리하였다.

표 1. 선행연구 주요 결과

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한편, 사회보장급여의 효과를 다룬 다수의 연구가 빈곤율이나 빈곤갭, 불평등 수준 감소를 바탕으로 ‘효과성’을 분석하는 가운데 김환준(2017)의 연구에서는 ‘빈곤 완화 효율성(poverty reduction efficiency)' 개념을 소개하고 있다. 그의 연구에서는 사회보장급여액 중에서 빈곤갭을 줄이는데 실제 기여한 액수의 비율을 산출하여 제도의 효율성도 분석하였다. 이를 통해 사회보장급여액 중에서 빈곤완화에 기여하지 않은 금액을 차감하고 빈곤완화에 실질적으로 기여한 정도를 측정할 수 있었다. 이 연구에서는 기초보장과 장애수당의 70% 이상이 빈곤완화에 기여하는 반면, 보육이나 고용보험을 통한 급여액 중에서 빈곤갭 감소에 기여하는 비율은 10% 이하로 매우 낮은 것으로 나타났다.

지금까지 빈곤완화효과를 다룬 연구의 흐름과 주요 결과를 검토하였다. 선행연구는 주로 최근으로 오면서 공적 이전소득 전체가 아니라 개별 제도를 중심으로 제도와 밀접한 인구집단을 선별하여 효과를 분석하고 있다. 그러나 단일 제도와 연동된 급여 중심으로 효과를 분석하기 때문에 최근 확대되고 있는 다양한 사회보장급여가 전체 가구에 어떠한 영향을 미치는지에 관한 총체적이고도 종합적인 분석이 부족하다. 또한 사회보장급여의 빈곤완화 효과를 정확하게 파악하면서 장기적 개선방안을 모색하기 위해서는 기존의 방법처럼 급여의 규모와 효과성에만 주목할 것이 아니라 급여의 효율성도 고려할 필요가 있다[23]. 이에 본 연구에서는 다양한 사회보장급여가 성별과 연령대를 중심으로 빈곤감소 효과성 및 효율성에 미치는 영향을 종합적으로 분석하고자 한다.

Ⅲ. 연구방법

1. 분석자료 및 대상

사회보장급여의 빈곤완화 효과를 분석하기 위해서는 기본적으로 사회보장급여를 항목별로 세분화한 소득자료가 필요하다. 이에 본 연구에서는 통계청의 2019 년도 가계금융복지 마이크로 데이터를 활용하였다. 가계금융복지조사는 18, 406가구가 조사에 참여함에 따라 표본의 대표성이 확보된 자료이다. 무엇보다 본 연구에서 파악하고자 하는 주요 사회보장급여인 공적 연금, 기초연금, 양육수당, 장애수당, 기초생활 보장지원금, 근로 및 자녀장려금 등 다양한 사회보장급여에 대한 정보를 확보할 수 있고, 이 과정에서 행정자료 보유기관과 연동함에 따라 소득의 정확성을 보완했다는 장점이 있다. 그런데 조사과정에서는 사회보장급여를 종류별로 파악하지만, 공개된 데이터에는 사회보장급여의 총액만 확인할 수 있다. 이에 가구별 각각의 사회보장급여액을 파악하기 위해 인가용서비스를 활용하였다.

가구의 일반적 사항에 대한 조사시점은 2019년도이고, 조사항목별 행정자료는 2018년도를 대상으로 한다. 본 연구에서 사회보장급여의 구분은 가계금융복지조사 자료를 그대로 적용하였고, 급여별 세부구성은 [표 2]와 같다. 한편, 가계금융복지조사에서는 가구원이 모두 65세 이상인 경우를 노인가구로 규정하고 있다. 이에 본 연구에서도 가구주의 연령이 65세 이상인 가구를 노인가구로 분류하고 그 미만은 근로세대로 명명하였다.

표 2. 소득 및 사회보장급여의 정의 및 구성

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2. 분석방법

본 연구에서는 사회보장급여의 빈곤완화 효과를 검토하는 과정에서 효과성과 효율성 개념을 적용하여 분석하였다. 우선 효과성 분석은 사회보장급여를 제외한 시장소득 빈곤율 및 빈곤갭에서 사회보장급여를 포함한 상태에서의 결과를 차감한 정도로 측정하였다. 여기에서 빈곤율은 상대적 빈곤개념을 적용하여 가구원 수의 제곱근으로 균등화한 소득 중위값의 50% 미만인 경우로 산출하였고, 빈곤갭은 균등화한 소득과 빈곤선 간의 차이로 산출하였다. 중위소득의 50% 기준은 OECD 에서 사용하는 가장 보편적인 방식으로써 이 기준에 맞춘 금액이 빈곤선이 되고, 빈곤선 이하의 소득을 가지는 가구를 전체 인구로 나눈 값이 빈곤율이 된다[24]. 사회보장급여의 빈곤완화 효과성은 다음과 같이 정의할 수 있다.

빈곤완화 효과성(1) = 시장소득 빈곤율(빈곤갭) - 총소득 빈곤율(빈곤갭)

그런데 어떤 가구의 시장소득이 이미 빈곤선보다 높은 수준이라면 그 가구가 받은 사회보장급여는 빈곤율이나 빈곤갭을 줄이는데 기여했다고 보기 어렵다 [20][24]. 또한 빈곤선 이하의 가구를 대상으로 사회보장급여를 지급했더라도 가구의 총소득이 빈곤선 이상으로 올라간다면, 초과분은 가구소득 증가에는 기여했지만, 빈곤완화에 기여했다고 볼 수 없다[23][25]. 이러한 부분을 고려하여 사회보장급여액 중에서 빈곤 완화에 기여하지 않은 금액을 제외하고 빈곤완화에 실질적으로 기여한 부분만 반영한 개념이 바로 빈곤완화 효율성이다. 본 연구에서는 베커만(Beckerman)이 제안한 개념에 따라 김환준(2017)이 활용한 산식을 그대로 적용하였다[20][25].

\(\text { 빈곤완화 효율성 }(2)=\frac{\text { 빈곤갭감소에 기여한 액수 }}{\text { 사회보장 급여액 }}\)

그런데 여기에서 빈곤여부의 구분은 가구원수로 균등화한 소득을 기준으로 하고, 개별 사회보장급여는 균등화 이전이기 때문에 (2)의 식을 그대로 적용하기 어렵다. 이에 사회보장급여 i의 빈곤완화 효율성을 측정하기 위해서는 각각의 소득을 균등화 처리하는 과정이 필요하고, 이를 적용하면 다음과 같이 산출식을 구성할 수 있다.

\(\begin{aligned}\text { 빈곤완화 효율성 }(i)= \frac{\text { 시장소득 빈곤갭 }-(\text { 시장소득 }+i \text { 급여) 빈곤갭 }}{(\text { 시장소득 }+i \text { 급여 })_{e q u}-\text { 시장소득 }_{e q u}} \end{aligned}\)

Ⅳ. 분석결과

1. 사회보장급여의 규모 및 빈곤실태

본 연구의 분석대상은 [표 3]과 같다. 전체 사례는 18, 406가구인데, 그 중에서 남성이 가구주인 경우가 74.9%이고, 가구주의 평균 연령은 56.9세이다. 이들 가구는 평균 2.5명의 가구원으로 구성되어 있고, 가구주의 평균 교육년수는 11.8년으로 고졸에 가깝다. 전체 가구주 중에서 85.4%가 취업 상태인 것으로 나타났고, 65.4%가 유배우 상태이며, 25.6%는 사별이나 이혼으로 인한 무배우 상태이고, 9%는 미혼인 것으로 나타났다.

표 3. 분석대상의 일반적 특성

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사회보장급여의 빈곤완화 효과를 분석하기에 앞서각 집단을 중심으로 소득수준을 먼저 검토하였다[표 3]. 우선 시장에서 벌어들이는 소득과 사적이전소득을 합산한 시장소득만 놓고 봤을 때 전체가구의 연평균 소득은 5,441만원인데, 이는 성별에 따라 매우 상이하다. 여성의 연평균 소득은 2,677만원으로 남성의 50% 도안 되는 수준이다. 시장소득을 세대별로 구분해서 보면 노인 세대의 연평균 시장소득은 2,195만원으로 근로 세대의 1/3 수준인데, 여기서 특히 여성노인의 연평균 소득은 1,035만원으로 매우 낮다.

둘째, 시장소득 대비 공적소득이 차지하는 비중을 검토하였다. 전연령을 대상으로 성별로 구분해서 보면, 여성의 공적소득 비중은 14.0%로 남성(6.2%)보다 2배 이상 높지만, 금액 자체는 남성이 15만원 더 높은 수준으로써, 이는 기존연구와 일치하는 바이다[18]. 전반적인 특성을 보면, 남성의 공적소득 대부분은 공적 연금에서 발생하지만, 여성은 기초연금과 기초보장이 규모 및 비중에서 모두 높다.

사회보장급여가 가장 밀접하게 영향을 미칠 수 있는 노인 세대만 놓고 볼 때 여성노인의 공적소득 규모는 연평균 547만원으로 남성의 절반 수준이지만, 시장소득대비 비중은 무려 52.9%로 매우 높다. 특히 기초연금의 성별 효과가 뚜렷한데 기초연금 규모 자체는 성별 차이가 없지만 시장소득에서 차지하는 비중이 남성은 7.1%, 여성은 20.9%로써, 여성노인에게 기초연금이 중요한 소득원이 되고 있음을 다시 한 번 확인할 수 있다. 근로 세대에서 사회보장급여의 성별 차이는 기초보장에서 뚜렷하게 나타나는데 남성가구주의 경우 약 14만원 수준이나 여성은 61만원으로 남성보다 4.4배 높은 수준이다.

표 4. 집단별 사회보장급여 수준

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다음으로 빈곤율과 빈곤갭을 중심으로 빈곤실태를 검토하였는데[표 5], 우선 시장소득을 기준으로 한 전체 가구의 빈곤율은 25.3%이지만, 여성의 빈곤율이 48.6% 로 남성의 2.6배 수준이고, 이는 빈곤의 여성화를 다룬 기존 연구에서 제시한 수치와 크게 다르지 않다[5]. 그런데 이러한 결과를 세대별로 구분해서 보면 그 차이가 매우 명확하다. 근로세대의 빈곤율이 12.4%인데 반해, 노인빈곤율은 61.6%에 육박하며, 특히 여성노인의 빈곤율은 80.3%로 압도적으로 높다. 그런데 성별 격차는 근로 세대에서 더 크게 나타났는데, 근로세대 여성의 빈곤율은 27.1%로 남성의 2.97배였다. 빈곤여부에 이어 빈곤의 강도를 알 수 있는 빈곤갭을 분석한 결과를 보면, 이 역시 여성이 남성보다 3배 정도 높은 것으로 나타났다.

표 5. 집단별 빈곤율과 빈곤갭

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2. 사회보장급여의 빈곤완화 효과성

지금부터는 본 연구의 핵심 연구주제인 사회보장급여가 빈곤에 미치는 영향을 검토하겠다. 우선 효과 성차 원에서 빈곤율 감소에 미치는 영향을 보면[표 6], 성별을 구분하지 않고 가계금융복지조사에 응답한 전체 가구를 대상으로 할 때 공적소득 총액은 가구빈곤율을 6.8%p 낮추며, 기여도가 높은 사회보장급여는 공적 연금(-3.4%p), 기초연금(-1.3%p) 순으로 나타났다. 성별로 구분해서 보면 남성가구주(-6.3%p)보다 여성 (-8.8%p)에게서 사회보장급여의 빈곤율 감소효과가 다소 큰 것으로 나타났다.

표 6. 사회보장급여의 빈곤율 완화 효과

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이러한 결과를 세대에 따라 구분해보면, 노인 세대의 경우 남성의 빈곤율 감소(-20.8%p)가 여성(-12.7%p) 보다 컸고, 이는 공적연금에서의 차이로 인해 발생하고 있었다. [표 3]에서 제시했던 바와 같이 연평균 남성 노인이 수급하는 712만원 정도의 공적연금액 만으로도 빈곤율을 12.4% 낮추고 있지만, 여성노인의 경우 공적 연금 수급액 자체가 많지 않아 결과적으로 빈곤율 감소 효과가 크지 않다. 이를 통해 보건대 여성노인의 빈곤 위험이 더 높음에도 불구하고 남성노인이 사회보장급여를 통한 보호를 더 받는 것으로 보인다.

한편, 근로세대는 노인세대와 반대양상이 발견되는데 남성(-2.1%p)보다 여성(-6.0%p)에게서 사회보장급여를 통한 빈곤율 감소 효과가 더 큰 것으로 나타났다. 근로 세대 여성의 경우 노인세대와 비교해볼 때 기초보장, 근로장려금, 양육수당을 통한 빈곤감소 효과가 상대적으로 더 큰 것으로 나타났다.

다음으로 사회보장급여가 빈곤의 강도를 낮추는 효과를 분석한 결과를 제시하였다[표 7] 우선 전체 가구를 대상으로 할 때 사회보장급여를 통해 빈곤강도를 약 98만원 수준 낮추는 것으로 나타났다. 빈곤강도 완화 효과를 성별로 보면, 남성(-72.9만원)보다 여성(-186.3 만원)에게서 2배 이상으로 크게 나타났고, 빈곤강도 완화에 기여하는 사회보장급여의 내용도 상이하다. 남성은 공적연금과 기초연금 순으로 빈곤갭 완화에 상대적으로 큰 영향을 미치고 있으며, 여성은 기초연금과 기초보장, 공적연금 순으로 빈곤격차를 채우고 있었다.

표 7. 사회보장급여의 빈곤갭 완화 효과 (단위: 만원)

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이러한 결과를 세대별로 보면, 노인세대는 남성(-251 만원)보다 여성(-347만원)에게 빈곤갭 감소효과가 약 100만원 정도 큰 것으로 나타났다. 남성노인의 경우 공적 연금과 기초연금을 통한 빈곤강도 완화가 전체 공적 소득의 빈곤강도 완화 중에서 86%를 차지할 정도로 절대적인 수준이다. 여성노인은 기초연금과 공적연금 순으로 빈곤격차를 채우면서 동시에 기초보장이 보완하는 형태로 나타났다. 한편, 근로세대를 대상으로 보면, 빈곤강도 완화에 가장 크게 기여하는 급여는 기초보장으로 나타났다. 기초보장 다음으로 빈곤강도 완화에 기여하는 급여는 공적연금인데, 노인이 아닌 경우 수급이 불가능한 연금의 속성상 이것은 가구주가 아니라 가구 내 다른 노인 가구원을 통한 수급이었을 것으로 보인다. 오히려 근로세대를 대상으로 한 사회보장급여에 가까운 양육수당이나 근로장려금의 경우 빈곤율 감소에 이어 빈곤강도에서도 눈에 띄는 효과가 발견되지 않았다.

3. 사회보장급여의 빈곤완화 효율성

빈곤완화 효율성은 전술한 바와 같이 사회보장급여액 중에서 빈곤격차를 줄이는데 실질적으로 기여한 금액의 비율을 의미한다. [표 8]에서 제시한 바와 같이 빈곤 완화 효율성을 분석한 결과를 보면, 첫째, 전체 가구를 대상으로 할 때 사회보장급여 전체의 빈곤완화 효율성은 33.3%로 나타났다. 이는 전체가구에게 지급한 사회보장급여액 중에서 33.3%가 빈곤갭 감소에 기여하고 나머지 66.7%는 비빈곤가구에 급여가 지급되거나 빈곤선을 넘어선 수준으로 지급되어 빈곤완화보다는 가구소득 보완으로써의 기능을 했다는 것을 의미한다. 2015년도에 해당 수치가 23.1%였음을 고려할 때 사회보장급여의 빈곤완화 효율성이 증가한 것으로 보이며 (김환준, 2017), 이러한 결과는 최근에 진행된 소득보장정책의 확대가 효과성과 효율성을 모두 높이는 방향으로 진행되었다고 볼 수 있다[25].

표 8. 사회보장급여의 빈곤완화 효율성

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빈곤완화 효율성을 제도를 중심으로 살펴보면, 빈곤 완화 효율성이 가장 높은 급여는 기초보장(91.6%)과 장애 수당(74.5%) 순으로 나타났다. 장애수당의 빈곤 완화 효율성이 다소 낮은 것은 제도의 대상이 차상위계층까지 아우르고 있기 때문이며, 두 제도에 비해 소득 기준이 더 높은 기초연금의 빈곤완화 효율성은 58.4%인데, 이러한 결과는 김환준(2017)의 결과와 유사하다. 한편, 양육수당의 경우 빈곤완화 효율성이 10.5%에 불과하며, 근로장려금은 37.8% 수준이다. 양육수당에는 아동수당이나 가정양육수당 등 보편적 제도와 저소득 한 부모 아동양육비 등 선별적 제도가 혼합되어 있기 때문에 효율성이 낮게 나타났을 수 있다.

그런 측면에서 보자면 본 연구의 자료수합 시점인 2018년도 소득을 기준으로 했을 때 맞벌이가구의 연속이 2, 500만원 이하이거나 1인가구일 경우 1, 300만 원 이하인 경우에만 수급자격을 주어 저소득 근로가 구를 지원하는 근로장려금의 빈곤완화 효율성이 37.8%에 그친다는 것은 주목할 필요가 있다. 우리나라에서 빈곤 완화 효율성을 처음으로 분석한 김환준(2017)의 연구에서는 근로장려금을 기타로 통합하여 다루었기 때문에 정확한 비교가 어려운 상황이지만, 제도의 주요 대상이 일을 하는 차상위계층임을 고려할 때 동일하게 차상위계층까지 아우르는 장애수당과 비교해도 수치가 낮다고 할 수 있다. 이는 근로장려금이 공식적으로 세금이 부과되는 일자리에 종사하는 가구만 대상으로 하는 과정에서 대상을 충분히 포괄하지 못했거나 혹은 점간 구간과 점증구간으로 설계되는 과정에서 급여의 수준이 빈곤 격차를 줄일 만큼 충분하지 않은 한계를 내포하고 있을 수 있음을 보여주는 바이다.

이러한 결과를 성별로 구분해서 보면, 여성을 대상으로 한 사회보장급여의 빈곤완화 효율성은 57.6%로써 남성(24.3%)을 대상으로 할 때보다 효율성이 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 이를 통해 볼 때, 남성에게 제공되는 사회보장급여는 가구소득 보완으로써의 기능에 가깝고, 여성에게 사회보장급여는 빈곤격차 감소로써의기능에 가깝다고 할 수 있다. 여성을 대상으로 할 때 빈곤 완화 효율성이 높은 급여는 기초보장(92.7%), 장애 수당(86.7%), 기초연금(77.9%), 기타보조금(67.6%), 근로장려금과 자녀장려금(50.7%), 공적연금(50.4%) 순으로 나타났다. 반면, 남성의 경우 기초보장 급여 중에서 90.3%가 빈곤격차를 줄이는데 기여한 것은 여성과 유사하지만, 장애수당을 제외한 나머지 사회보장급여의 빈곤 완화 효율성은 모두 30% 안팎 수준이다.

둘째, 연령대로 구분한 결과를 보면, 노인세대를 대상으로 한 사회보장급여의 빈곤완화효율성은 53.1%로 전체집단을 대상으로 했을 때보다 약 20%p 정도 더 높은 수준이다. 이는 노인가구에 지급되는 공적 이전소득 중에서 절반 이상은 빈곤격차를 줄이는데 기여하고 있음을 의미한다. 특히 여성노인의 경우 양육수당을 제외하고는 사회보장급여의 유형을 막론하고 모든 급여의 80% 정도가 모두 빈곤갭 감소에 기여하고 있다. 여성 노인의 빈곤완화 효율성은 기초보장(97.1%), 장애수당 (94.9%), 기초연금(84.3%), 근로장려금(82.4%) 순으로 높게 나타났다. 이러한 결과는 한국사회 여성노인의 소득수준이 매우 낮아서 어떠한 형태의 사회보장급여를 지급하더라도 그것이 빈곤격차를 줄이는데 기여하고 있음을 보여주는 바이다.

한편, 근로세대의 경우 사회보장급여액 중에서 17.8%만이 빈곤격차를 줄이는데 기여하고, 효율성이 높은 급여는 기초보장(87.0%), 장애수당(61.5%) 순으로 전체 연령을 대상으로 할 때와 동일하다. 다만, 근로 세대만 구분하여 분석했을 때 눈에 띄는 것은 여성 가구주가 구를 대상으로 기타보조금(51.6%)의 빈곤완화 효율성이 51.6%로 상대적으로 높다는 것이다. 기타보조금에는 취업지원 관련 지원금이나 긴급복지 지원금, 고용보험 급여 등 일시적으로 위험에 처했을 때 받을 수 있는 급여로 구성되어 있는데, 이것이 근로세대 여성 가구주의 빈곤격차 완화에 효율적으로 기여하고 있는 것으로 보인다.

V. 결론

1. 요약

본 연구는 2019 가계금융복지조사 마이크로데이터를 활용하여 사회보장급여의 빈곤완화 효과성과 효율성을 분석하였고, 이 과정에서 가구주의 성별과 연령대를 기준으로 구분하여 집단별 정책효과를 구체적으로 검토하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 사회보장급여의 빈곤율 감소 효과를 보면, 사회보장급여는 전체 가구의 빈곤율을 6.8%p 낮추는데 기여하였고, 여성가구주의 빈곤율 감소폭(-8.8%p)이 남성 가구주보다 약 2.5%p 높다. 그러나 빈곤율 감소에 가장 크게 기여하는 급여는 공적연금으로 나타났고, 이는 특히 남성노인에게서 가장 명확했다.

둘째, 빈곤 강도의 감소효과를 보면, 사회보장급여 총액은 빈곤의 강도를 약 98만원 정도 낮추고 있었고, 이는 남성가구주(-73만원)보다 여성 가구주(-186만원)에게서 2.5배 높은 수준이었다. 빈곤강도 완화에 기여하는 사회보장급여는 성별과 연령대에 따라 상이했는데, 노인세대 남성가구에게는 공적연금이, 노인세대 여성 가구주에게는 기초연금이, 근로세대 여성가구주에게는 기초보장이 가장 크게 기여하고 있었다.

셋째, 빈곤완화 효율성을 보면, 사회보장급여 중에서 약 33% 정도가 빈곤격차를 줄이는데 기여하고 있었고, 나머지 67% 정도는 가구소득보충으로써의 기능을 하는 것으로 나타났다. 이 역시 성별 차이가 발견되었는데, 여성가구주의 빈곤완화 효율성은 57.6%, 남성 가구주는 24.3%로써, 여성가구주에게 사회보장급여는 빈곤 격차 완화 기능을, 남성가구주에게는 소득보충 기능을 주로 하는 것이 발견되었다. 기초보장과 장애수당 등 선별 주의 요소가 강해서 빈곤완화 효율성이 80% 이상으로 나타나는 급여를 제외하고 보면, 노인세대의 경우 성별에 관계없이 기초연금의 빈곤완화 효율성이 높게 나타났다. 근로세대는 남성가구주는 근로장려금이, 여성 가구주는 긴급지원금 성격의 급여로 구성되어 있는 기타보조금의 빈곤완화 효율성이 상대적으로 높게 나타났다.

2. 논의

연구결과를 바탕으로 본 연구는 세 가지 함의를 도출하고자 한다. 첫째 학술적 함의로써, 본 연구는 기존연구들이 특정 제도나 집단을 중심으로 빈곤감소 효과를 분석하는 방식에서 나아가 개별제도별 수급액을 확인할 수 있는 자료 확보를 통해 개별 사회보장급여의 빈곤 완화 효과를 총체적으로 분석할 수 있었다. 이 과정에서 빈곤율 감소를 주로 측정하던 기존의 방식을 탈피하여 빈곤율 감소, 빈곤갭 감소, 그리고 효율성 분석을 모두 검토하면서 종합적 분석을 수행함으로써 사회보장급여의 빈곤완화 효과를 보다 다각도로 검토할 수 있었다.

둘째, 정책적 함의로써 본 연구의 결과를 보면, 가구주의 성별과 연령대에 따라 빈곤율 감소, 빈곤갭 감소, 빈곤완화 효율성에 기여하는 개별 급여가 다름을 확인할 수 있다. 사회보장제도의 빈곤완화 효과를 높이기 위해서는 급여액 증가와 빈곤완화 효율성 증가가 병행되어야 한다. 그러나 예산의 제약이 있는 상황에서 효과성을 높이기 위해 사회보장급여의 수준을 무한대로 올리는 것은 불가능하다. 그렇기 때문에 효율성을 높이면서 급여를 확대하는 것이 보다 전략적인 방법일 수 있다. 그런데 빈곤완화 효율성을 높이는 것 역시 자칫 선별 주의의 강화로 이어질 수 있기 때문에 부작용을 고려하고 선별주의를 강화하지 않으면서 동시에 효율성을 높이는 방안을 모색해야 한다[25]. 이 때 소득 기준을 엄격하게 적용하지 않는 기초연금이 노인세대에게 빈곤 완화 효율성이 높고, 실직 등 일시적인 위험에 처했을 때 지급하는 기타보조금이 근로세대 여성 가구주에게 빈곤완화 효율성이 높게 나타난 본 연구의 결과에 주목할 필요가 있다. 이는 이들 급여를 수급하는 가구 자체의 빈곤상태가 높았기 때문이다. 이러한 결과는 반드시 소득기준을 적용하지 않더라도 노인과 같이 빈곤에 취약한 대표적인 ‘집단’이나 혹은 실직 등 빈곤에 취약해진 ‘상태’에 지급되는 사회보장급여가 충분히 빈곤 완화 효과를 높일 수 있다는 것을 의미한다. 그렇기 때문에 사회보장급여가 빈곤완화로써의 기능을 수행하기 위해서는 빈곤에 취약한 상태를 보다 다양하게 발굴하고, 이들 상태에 놓여있는 가구를 대상으로 급여를 제공하는 방향으로 전개될 필요가 있겠다.

셋째, 본 연구는 사회보장급여의 빈곤완화 효과를 검토하는 과정에서 성별과 연령대를 중심으로 분석하는 과정에서 몇 가지 구체적인 문제를 발견하였다. 특히 여성 노인의 빈곤율이 높음에도 불구하고 빈곤완화 효과가 남성보다 낮은 것에 주목할 필요가 있겠다. 이는 기초연금의 급여수준이 성별로 비슷하기 때문에 결국은 국민연금으로 인한 차이라고 할 수 있다. 그러나 국민연금은 20여년의 납부기간이라는 선행사건이 있어야 하기 때문에 국민연금 급여가 낮다고 지금 소급하는 것은 불가능하다. 그렇다면 어떤 급여를 통해 여성 노인의 빈곤 완화에 기여하게 할 것인가? 결국 빈곤상태에 있는 여성 노인의 빈곤완화에 가장 크게 기여할 수 있는 제도는 기초보장이라고 할 수 있으며, 그렇기 때문에 기초보장 수급자격에서 여성노인의 권리를 가로막는 요인들 제거하는 것이 필요하겠다. 이러한 맥락에서 볼 때 2021년부터 도입되는 노인가구를 대상으로 한 부양의무자 기준 폐지는 매우 중요한 변화라 할 수 있겠다.

그 외에도, 근로장려금의 경우 2019년도 대폭 확대되었으나 본 연구가 2018년도 소득을 기준으로 했기 때문에 확대안이 적용되지 않은 한계가 있다. 그럼에도불구하고 정책의 주요 대상이라고 할 수 있는 근로 세대와 노인세대에게 근로장려금을 통한 빈곤율이나 빈곤 갭 감소효과가 크게 다르지 않다는 결과에는 주목할 필요가 있다. 이는 실질적으로 근로장려금의 수급대상에 단독가구를 포함하는 과정이 고연령대부터 저연령 대순으로 전개된 것과 무관하지 않을 수 있다. 실질적으로 근로세대를 지원하는 대표적인 제도임에도 불구하고 노후세대부터 대상이 확대된 것이다. 따라서, 사회보장급여의 수급자격을 정하고 제도를 개편하는 과정에서 제도의 목적에 맞춰 보다 정밀한 설계가 필요하겠다. 이 과정에서 노후소득보장의 대표적인 급여인 공적 연금과 기초연금은 보다 노인세대에 초점을 맞추고, 근로장려금은 근로세대의 빈곤완화 및 소득보완에 보다 효과적인 정책이 될 수 있도록 정책대상의 연령 구분도 필요할 수 있겠다.

* 본 논문은 2019년도 케이씨대학교 교내 학술연구비 지원에 의해 연구되었습니다.

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