A study on School Safety Policies by an Needs Analysis

요구분석을 통한 학교안전정책 개선방안 연구

Abstract

The purpose of this study was two-fold. Firstly, it investigated the current state of the 34 specific policies of school safety-accident prevention that were implemented at K-12 public schools in accordance with the $1^{st}$ School Safety-Accident Prevention Plan established in December 2015. Secondly, it prioritized the policies based on the outcomes from the investigation to make policy recommendations for future improvement. For this purpose, we surveyed 614 school teachers and staff from 24 school-safety research schools across the nation on their perception of the current policies for preventing school safety accidents. Specifically, they were asked about the degree of realization and the necessity of expansion of the policies. Based on the survey results, the Borich index as a needs measure was computed for each policy and a list of policies prioritized in descending order of the index was presented. The results of the study showed that school teachers and staff's perception of the improvement of school safety since the policies took effect was highly positive in general. It was also shown that the policies perceived as best-implemented were, in descending order, "first-aid education for teachers and staff", "safety management of school meals", "prevention activity of student traffic safety-accident", and so on. The majority of survey respondents said that the policies were being implemented well and that they should be expanded and enhanced. As a result of the Borich's needs analysis, it was found that "more collegial collaboration between the Office of Education and other relevant organizations in the community for school safety", "prevention education activity for water safety", and so forth should be more actively implemented.

본 연구는 2015년 12월 수립된 제1차 학교안전사고 예방 계획을 기초로 학교에서 시행하고 있는 학교안전사고 예방 34개 세부과제를 평가하고 학교안전사고 예방을 위한 세부과제들 중 우선순위를 두고 추진해야 할 과제를 분석하여 향후 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 전국 24개 학교안전 연구학교 교직원 614명을 대상으로 학교안전사고 예방 계획 추진과 제별 실현 수준 및 확대 필요성에 대한 인식수준을 조사하였다. 조사결과는 보리치(Borich) 요구도 분석을 통하여 중점 추진과제에 대한 순위를 제시하였다. 연구 결과, 연구학교 교직원들의 학교안전 개선 체감도는 전반적으로 높았으며, 가장 충실하게 시행된 정책과제는 교직원 대상 응급처치교육, 학교급식 안전관리, 학생 교통안전사고 예방활동 순이었다. 대다수의 설문참여자들은 해당 정책들이 잘 추진되고 있으며 지금보다 더 확대되고 강화되어야 한다고 응답하였다. 특히, '학교안전을 위해 교육청과 지역사회 관련기관의 긴밀한 협력', '수상 안전사고 예방교육 활동'이 더 적극적으로 시행할 필요성이 있는 것으로 나타났다.

I. 서론

학교는 안전한 곳이어야 한다는 것은 부정할 수 없는 명제이다. 학교안전은 사고가 발생할 때마다 중요성이 부각되어 왔으나, 초등학교에서 대학에 이르기까지 안전교육 및 종합적 안전관리 측면에서 매우 부족한 실정이었다. 2014년 세월호 참사는 우리사회의 안전문제와 학교의 안전 대응체계에 대한 근본적인 변화를 요구하였다. 이로 인해 학교 내·외부 사고에서부터 재난 및 위기대응에 이르기까지 학교안전에 대한 관심과 중요성이 전반적으로 부각되었으며, 안전한 학교를 조성하기 위한 체계적이고 종합적인 학교안전정책의 필요성을 되새겨보는 계기가 되었다.

학교안전 관련 정책은 단순히 사고를 예방하는 것을 넘어서 학생, 교직원, 학부모 등이 안심하고 교육활동을 할 수 있도록 안전한 교육풍토를 조성하고, 이를 위한 인력을 수반하고 안정적 재원이 지원되는 형태를 갖춤으로써 실행력이 담보되어야 한다. 그러나 사고 발생 후 높아진 안전에 대한 관심은 시간의 경과에 따라 기억이 희미해지고 정책의 우선순위와 관심도 낮아질 가능성이 높다. 이러한 사례로 2017년 발표한 일본 제2차 학교안전 추진에 관한 계획에서도 201년 동일본 대 지진 이후 시간이 경과됨에 따라 기억이 희미해지고 학교안전에 대한 우선순위가 낮아질 우려가 있음을 강조하고 있다. 또한 사고 이후 정부가 발표한 안전대책이 단일 사고에 대한 이벤트성 대책으로 실효성 있는 안전관리가 미흡하지 않을까 우려되고 있다.

우리나라에서 학교안전 관련 내용을 규율하고 있는 법률은 207년 제정되고 이후 여러 차례 개정된 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(이하“학교안전법”)이다. 현재 학교현장에서 시행되고 있는 학교안전정책은 세월호 참사 이후 2015년에 개정된 학교안전법에 따라 국가단위에서 3년 단위로 수립하고 있는 학교안전사고 예방 기본계획이다. 국가 차원의 학교안전사고 예방 기본계획은 2015년 12월 최초로 수립되었고, 주요내용으로 학교안전사고 예방체제 구축, 체험중심의 안전교육 강화 등 5대 분야 60대 정책과제로 추진되었으며, 학교를 중심으로 시행된 과제는 총 34개 과제이다. 학교안전사고 예방계획은 수립주체에 따라 교육부에서 3년 마다 수립하는 국가 기본계획, 교육감이 매년 수립·시행하는 지역계획, 학교의 교육과정과 학교장이 정하는 교육계획에 따라 국가 기본계획과 지역계획을 바탕으로 학교장이 매년 수립하는 학교안전사고 예방에 관한 학교계획(이하 "학교계획"이라 한다.)이 있다.

제1차 학교안전사고 예방 기본계획은 우리나라 학교안전 관련 정책에 가장 큰 변화를 가져왔다. 주요내용으로 학교는 2016년부터 학교안전책임관을 지정하고 안전부장을 신설하였으며, 매년 학교안전 계획을 수립해야 하는 의무가 부가되었다. 그러나 학교안전법령에 의한 안전업무 신설 이후 많은 학교에서 안전업무 담당자들이 업무 과중을 호소하고 있으며, 안전에 관한 업무분장과 책임에 대한 갈등도 제기되고 있다. 학교안전 관련 정책이 지속적인 사고예방과 안전한 환경을 조성하여 더 안전하고 안심할 수 있는 학교생활을 만들기 위해서는 정책의 성과를 객관적 관점에서 평가하고, 평가결과에 따라 조정해가는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 또한 학교안전 관련 정책의 우선순위를 분석하는 것은 제한된 자원 내에서 합리적인 선택을 통하여 목적을 달성하고자 하는데 도움을 줄 수 있다.

이에 본 연구는 2015년 12월 수립된 제1차 학교안전사고 예방 계획을 기초로 학교에서 시행하고 있는 학교안전사고 예방 세부과제를 평가하고 학교안전사고 예방을 위한 세부과제들 중 우선순위를 두고 추진해야 할 과제를 분석하여 향후 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 학교 현장에 적합한 새로운 계획의 수립을 위해서 2014년 이후 학교안전법률의 개정으로 3년마다 수립되어야 하는 국가계획으로의 학교안전사고 예방 계획의 성과를 평가하여 문제점을 분석하고 이를 기초로 개선방안을 마련하는 것은 매우 중요한 과제라 할 것이다. 이를 위해 학교안전 관련 정책의 흐름과 국내·외 선행연구를 고찰하고, 전국 24개 학교안전 연구학교 교직원을 대상으로 학교안전사고 예방 계획 추진과제별 실현 수준 및 확대 필요성에 대한 인식수준을 조사하였다. 이후 학교안전사고 예방 세부과제에 대한 보리치 요구도 분석을 통하여 중점 추진과제에 대한 우선순위를 제시하였다.

II. 이론적 고찰

II-1. 학교안전사고 예방을 위한 정책 과정

교육부의 학교안전대책은 2010년 6월 초등학교 내에서 어린 여학생이 납치되어 성폭행당하는 끔찍한 사건 발생 이후 범국가적인 이슈로 부각되었다. 교육부에서는 2010년 8월 「365일 온종일 안전한 학교만들기」계획을 수립⋅시행하여 외부인 등의 학교출입 감시 조치를 강구하였으며, 2012년 ‘초⋅중등교육법’에 학교장의 학교안전 의무규정을 신설하여 '학교출입자의 신분확인', 'CCTV의 설치', '학교주변순찰⋅감시 활동계획 수립' 등이 규정되었다.

2014년은 우리나라 안전체계 전반에 걸친 심각한 문제가 표면으로 드러난 해였다. 그간 각종 안전대책에도 불구하고, 해병대 체험 캠프, 세월호 참사, 마우나 리조트 붕괴 등 잇따른 대형사고로 많은 학생들이 희생되었다. 교육부는 2014년 1월 학생이 학교 안팎에서 안전한 교육활동을 보장받을 수 있도록 근본적인 문제해결을 위한「교육 분야 안전종합대책」을 발표하였다. 「교육 분야 안전종합대책」은 비체계적이고 형식적인 안전교육, 교원의 안전 전문성 부족, 안전한 학교 조성의 미흡, 대학의 안전관리 및 교육 점검의 한계, 안전 인프라 및 대응체계 미확립을 교육 분야 안전의 문제점으로 지적하고, 학생이 학교 안팎에서 안전한 교육활동을 보장 받을 수 있도록 근본적인 문제해결을 위하여 학교안전 관련 정책 영역을 교육, 교원, 환경, 대학, 인프라 구축의 5대 영역으로 나누어 추진하였다.

2015년 학교안전법의 개정에 따라 ① 수학여행 등 현장 활동도 교육활동으로 포함시키고, ② 학교 안전사고 예방계획의 수립 및 시행을 의무화하며, ③ 학교안전사고예방위원회를 신설하여 예방계획에 대한 평가·안전교육 프로그램 및 교재개발·예방관련 사업을 심의하도록 하였고, ④ 안전교육 대상을 교직원 및 교육활동 참여자로 확대하였으며, ⑤ 안전교육을 이론교육과 실습교육으로 분리하여 체험교육을 강화하고, ⑥ 지역교육청에 학교안전사고 예방 및 대책 전담부서 설치를 의무화하였으며, ⑦ 학교안전사고 피해 학생·교직원·활동참여자 및 가족에 대하여 상담치료 등 필요한 지원을 제공하도록 하였다. 2015년 학교안전법 개정에 따른 제1차 학교안전사고 예방 기본계획은 학교안전에 대한 중장기 계획으로 3개년 학교안전사고 연평균 증가율을 ‘0(ZERO)’로 하겠다는 도전적인 정책목표를 가지고 학교안전사고 예방체계 구축, 체험중심의 안전교육 강화, 학교구성원의 예방능력 강화, 안전한 교육활동 조성 및 안전한 학교풍토 조성의 5개 영역으로 구성되어 현재 우리나라 학교안전정책의 근간을 마련하게 되었다.

2017년 1월 포항 지역에서 발생한 지진은 학교시설의 지진 등 재난대응에 대한 필요성과 인식을 높이는 계기가 되었으며, 교육부는 지진위험지역 학교를 우선적으로 내진보강을 추진하고 학교의 특성에 맞는 내진설계 기준을 마련하였다. 학교안전과 관련한 정책과정을 학교안전 관련 법령의 개정 내용과 교육부의 학교안전 관련 계획을 기초로 살펴본 결과는 [Table1]과 같다. 2014년 이전까지 학교안전 관련 대책은 소프트웨어보다는 하드웨어에 집중하고, 물리적 환경을 개선하는 것에 중점을 두었으나, 2014년 이후 근본적 문제해결을 위해 법, 제도 등 안전 인프라 구축, 사람을 중심으로 한 체험 중심의 교육프로그램을 표방하였고 증가하고 있는 지진 등 재난안전에 대응하고자 물리적, 사회적 환경 개선에도 노력하고 있다. 특히 학교안전교육에 대한 7대 표준안과 학년별 51차시의 안전교육 의무화는 과도한 시수와 운영상의 어려운 점 등으로 학교현장을 고려하지 못하였다는 비판에도 불구하고 전체 학교 구성원이 학교안전에 관심을 가질 수 있는 계기가 되었다.

Table1. School safety-related policy courses

II-2. 학교안전사고 예방을 위한 정책 이해

지금까지 학교안전은 사고발생 시 대응을 위해 단편적, 지역적인 측면에서 부분적, 독립적으로 접근하여 왔다. 그러나 실제로 학교안전은 다양한 문제들로 연관되어져 학교안전에 대한 통합적 관점이 필요하다. 학교안전에 대한 통합적 관점은 사람과 프로그램에 맞추어 예방, 개입하며, 물리적 환경 개선과 학교 안전 분위기를 형성하는 등 포괄적인 학교안전전략을 제시되고 있다. 학교안전에 대한 포괄적, 통합적 접근의 한 예로 미국 캘리포니아주의 학교안전계획은 학교안전과 학생들의 학업성적 및 교직원의 직무만족 향상과 지역공동체의 참여 유발을 통해 서비스 확대 등을 도모할 수 있다는 점에서 학교안전의 성공을 진단하는 매우 중요한 과정으로 평가하고 있다. 캘리포니아주의 학교안전 접근전략은 사람, 프로그램, 물리적 환경이라는 거시적 관점에서 바라보고 있다. 이중 사람과 프로그램은 예방, 개입, 법적 장치로 나누어 세부전략을 수립하고, 물리적 환경과 관련하여서는 환경개선을 통해 학교안전을 강화하는 것이다.

2014년 이후 수립된 교육분야 안전종합대책은 학교 안팎에서 안전한 교육활동을 보장받을 수 있도록 근본적인 문제해결을 위하여 교육, 교원, 환경, 대학, 인프라 구축의 5대 영역으로 추진되었다. 본 연구에서는 학교안전사고 예방을 위한 정책을 학교현장 중심으로 살펴보고자, 제1차 학교안전사고 예방 기본계획 5개 영역 중 학교에서 시행하고 있는 34개 세부과제를 중심으로 [Table2]와 같이 살펴보았다.

Table2. Detailed tasks for school subjects in the first basic plan for prevention of school safety accidents

1) 안전 인프라 : 학교안전사고 예방체제 구축

제1차 학교안전사고 예방 기본계획의 첫 번째 영역은 안전 인프라 구축이다. 안전 인프라 구축은 조직, 제도, 계획 등을 마련함으로써 학교에서 안전을 추진하기 위한 기반을 만드는 것이다. 주요내용은 학교안전사고 예방체제를 구축하는 것으로 학교안전 전담부서 구성, 지역사회 관련기관과의 협력 강화, 위험성진단과 이를 반영한 학교안전계획의 수립과 실행 등이 추진되었다.

불확실성이 증가하고 있는 현대 사회에서는 재난안전정책 대상의 경계가 계속 확대되고 있으며, 정책 대상이 모호하고 불분명하다는 점에서 안전업무는 점차로 증가할 수 밖에 없다. 현재 우리나라 재난안전관리 대상은 안보, 방재, 소방, 안전관리, 생활안전, 감염병, 응급의료 등 대상의 범위가 매우 포괄적이다. 학교안전 관련 정책 또한, 7대 안전표준안의 영역을 모두 포괄하고 있어 그 범위가 매우 넓음에 따라 학교안전을 위해서는 학교구성원 각자의 역할에 대한 명확한 이해가 필요하다 할 것이다. 최근 재난관리와 안전관리의 업무 특성을 반영하여 재난안전관리업무에 집중과 분산의 원칙이 적용되어야 함이 제시되었다. 안전관리업무는 전문성을 고려하여 각 분야로 분산하여 간접적 통제 역할이 필요하나, 재난관리는 대규모의 긴급한 상황에 대비하고 대응하기 위해 명령과 통제가 중심이 되며 빠른 대응이 필요하다는 점이다. 이러한 측면에서 안전관리는 각각의 전문성을 고려한 분산적 협력네트워크로 다양한 이해당사자를 포함한 협력이 필요하며 재난관리에 비해 상대적으로 느린 대응이 가능하다할 것이다. 학교에서의 안전업무는 재난관리와 안전관리 성격이 혼재되어 있으며, 제한된 인력과 자원의 한계로 학교는 계속 확대되고 있는 안전업무에 대한 부담이 점차 증가하고 있다. 또한 사고 발생 시 원인과 메커니즘 보다는 책임 소재에 집중하고, 국가에 재난과 사고에 대한 책임을 과도하게 부과하는 특징을 지니는 우리나라의 위험인식 특성상 학생들의 교육활동을 담당하고 있는 학교와 교직원은 안전에 대해 무거운 책임과 부담을 느낄 수 밖에 없다. 이러한 배경으로 학교현장에서 시행되고 있는 학교안전 사고 예방 정책은 형식적으로 법과 제도를 준용하고 가장된 협력을 보여주는 형식주의의 문제점을 나타내고 있다. 5년 단위로 국가단위 학교안전계획을 추진하고 있는 일본의 경우, 학생안전에 대한 책임과 역할을 학교와 교직원에 국한하고 있지 않다. 학교안전은 복잡하고 다양한 요인이 관계하고 있는 경우가 많으므로, 학생의 기본생활습관과 능력을 습득하는데 중요한 역할을 하는 가정에서의 책임과 지역사회 연계를 특히 강조하고있다.

통합적 관점에서의 학교안전 접근전략과 학교안전계획은 단위 학교의 자체 실정에 맞게 도입할 필요성이 있다. 학교안전은 학교가 단독으로 할 수 있는 과제가 아니고 학부모와 지역사회 관련기관 간의 실질적인 협력이 전제되어야 한다. 이를 위해 학교안전계획 수립 단계에서부터의 지역 유관기관들의 참여와 협조가 선행되어야 할 것이다.

2) 교육(프로그램) : 체험중심의 안전교육 강화

제1차 학교안전사고 예방 기본계획의 두 번째 영역은 교육(프로그램)이다. 교육부와 시·교육청에서는 체험중심의 안전교육의 기반을 마련하기 위해 교육 시간, 교육 내용, 교육 환경 조성이 추진되었다. 교육 시간은 2015 개정교육과정을 통해 초등학교 1∼2학년 ‘안전한 생활’ 교과가 신설되었고, 이외 학년에는 관련 교과와의 연계를 통해 매년 51차시의 안전교육이 의무적으로 시행되었으며, 체험교육을 실시할 수 있는 안전체험교육시설 확대가 추진되었다. 학교에서 이루어지는 체험중심 안전교육은 수상 안전사고 예방을 위한 생존수영 실시, 현장체험학습과 실습교육에서의 안전사고 예방, 실제상황을 고려한 재난 대응훈련 등이 있다. 체험중심의 안전교육 강화와 관련하여 가장 어려운 점은 아직도 체험시설의 부족으로 안전교육의 대부분이 동영상으로 진행되고 있다는 것이며, 2014년 이후 수상 안전교육이 강조되었으나 수영장 시설을 부족으로 체험을 하기 어려운 실정이다.

수상 안전사고 예방을 위한 수영교육은 영국, 일본 등 선진국에서도 생활 속에서 생명을 구하는 기술로서 학교교육과정에 의무화 되어 있다. 일본은 1955년 중학교의 익사사건을 계기로 전국의 초·중학교에 수영장을 설치하고 수영교육을 실시하도록하여 일본 공립학교에서는 수영장 설치율이 60%를 넘고 초등학교의 90% 이상이 수영장 시설을 갖추고 수영교육을 활발히 진행하고 있다. 잉글랜드의 경우 194년부터 수영 및 수상안전교육을 실시하고 초등학교 졸업 시 생존에 필요한 기초 수영 능력을 갖출 것을 요구하고 있다. 그러나 수업시간의 부족과 수영강습을 위한 시설과 인력 부족 등으로 제대로 된 수영 교육을 하기는 어려운 실정이라고 한다. 우리나라 초등학교 교사를 대상으로 한 수영 의무교육에 대한 조사에서도 수영수업을 생존과 밀접한 관련이 있으므로 안전사고 시 도움이 될 수 있다는 의견이 많았으나 학교현장에서는 수영을 할 수 있는 환경이 제한된다는 이유로 시행에 어려움을 겪고 있다.

학교에서는 연 2회 이상 재난 및 화재대피 훈련을 실시하고 있으나, 대피훈련이 일상생활의 불편을 최소화하기 위해 지나친 사전홍보로 미리 대피가 이루어짐에 따라 전시성 행사에 그치고 있다. 이러한 재난대응 훈련은 대형 재난이나 위기 시 실질적인 도움을 주지 못할 것으로 예상되는 바, 위험에 대응하는 예측 불가능한 인지과정과 행동에 대한 과학적 이해와 접근을 바탕으로 실제 상황에 대응할 수 있도록 재정비 되어야 할 것이다.

3) 사람(교직원) : 학교구성원의 예방능력 강화

제1차 학교안전사고 예방 기본계획의 세 번째 영역은 사람(교직원)이다. 교직원은 교육활동 중에 일어날 수 있는 사고 발생 시 1차적으로 이에 대응할 수 있는 인력으로 사고를 예방하고 이에 대응할 수 있는 역량이 필요하다. 학교구성원의 예방능력을 강화하고자 교직원 대상 15시간 이상의 안전교육 직무연수, 연간 4시간(실습 2시간 이상)의 응급처치실습 등이 추진되었다. 교사의 안전교육 전문성 향상을 위한 교육활동은 대부분 15차시 분량의 원격연수에 의존하고 있다. 원격연수는 그 특성상 시간과 장소에 대한 제한 없이 교육받을 수 있는 장점이 있으나 실제적인 체험교육이 이루어질 수 없음에 따라 학교 교직원들이 직접 참여하는 체험교육은 심폐소생술 교육이 거의 전부라 할 수 있다. 교직원에 대한 심폐소생술 등 응급처치실습은 2013년 학교보건법의 개정으로 초·중·고등학교 학생 및 교직원을 대상으로 응급처치교육이 의무화되어 현재 5년 이상 시행이 되었으며, 2016년 유치원으로 확대되었다.

4) 환경(물리적·사회적 환경) : 안전한 교육활동 여건 조성, 안전한 학교풍토 조성

제1차 학교안전사고 예방 기본계획의 마지막 영역은 환경이다. 학교시설은 학생 및 교직원이 생활하고 학습이 이루어지는 공간으로서 안전성을 확보하는 것은 매우 중요하다 할 것이다. 안전한 학교시설은 안전한 교육활동 여건 조성을 위한 필수적인 요소이다. 안전한 학교환경을 조성하기 위한 환경으로 물리적 환경으로서의 안전한 교육시설 조성과 사회적 환경으로의 안전한 학교 풍토 조성으로 나눌 수 있다.

안전한 교육활동 여건 조성은 학교에서는 교육시설에 대한 정기적 안전점검, 재난위험시설의 조속한 해소 등이 있으며, 학교 내외의 위험요소를 줄이기 위한 교통안전사고 예방활동과 학교급식 안전관리가 있다. 단위학교에서 실시해야 하는 교육시설에 대한 안전점검은 재난 및 안전관리기본법, 학교안전법, 각종 시설·설비 관계 법령 등에 따라 [Table3]과 같이 많은 점검이 이루어지고 있다. 그러나 학교시설물 안전점검과 관리 영역에는 학교시설 전문적인 지식이 필요한 분야가 포함되어 있음에 따라 전문지식이 부족한 학교시설 관리자가 방대하고 전문적인 분야까지 점검하는 것은 한계가 있다. 교육시설 중 40년 이상 경과된 건축물은 정밀점검 대상으로 그 수가 매년 증가하고 있다. 특히, 학교시설은 지역공동체의 거점이자 재난 시 대피처가 될 수 있으므로, 모든 학교시설의 내진화와 방재 기능을 강화하는 것이 필요하다 할 것이다.

Table3. Safety inspection to be carried out in unit schools

안전한 학교 풍토 조성은 안전한 학교문화 조성을 위한 진단도구의 개발, 안전 관련 우수사례의 공유, 학교 구성원 참여 중심의 안전점검활동 등이 추진되었다. “안전문화는 개인이나 조직이 속한 환경에서 안전이라는 목표에 도달하는 방식의 하나로써 안전에 관하여 공유하는 태도, 신념, 인식, 가치관을 통칭하는 개념”으로 정의되고 있다. 즉 안전문화는 안전을 삶의 중심 가치로 하는 풍토와 분위기를 조성하여 안전을 만드는 방법으로 학교에서의 안전교육은 학생 개인의 안전뿐 만 아니라 사회의 안전을 도모하고, 중장기적으로 다음 세대의 안전문화를 만드는 기초가 될 것이다.

II-3. 학교안전사고 예방을 위한 정책 평가

우리나라 학교안전 관련 정책에 대한 평가는 매년 교육부에서 실시하고 있는 실태조사를 통하여 주로 이루어진다. 2015년 학교안전법의 개정 이후 학교안전사고 예방에 관한 실태조사가 신설되어 매년 전국적으로 학교안전사고 예방 실태조사를 실시하고 있다. 법령 등 규칙으로 제도가 완성되는 것이 아니라, 관행으로 전환되어 일반화되어야 제도화가 이루어진 것이라 볼 수 있다. 이러한 측면에서 매년 실시하고 있는 학교안전사고 예방 실태조사는 일반적인 학교교육활동에 학교안전사고 예방활동이 자연스럽게 포함되어 시행되고 있는지를 진단할 수 있는 유용한 방법이라 할 수 있다. 실태조사의 내용은 학교안전 관련 법, 제도의 현황과 학교 현장에서의 안전관리와 안전교육의 이행시의 문제점을 파악하고 이에 대한 대책을 마련하는 것을 목적으로 포괄적, 세부적으로 조사하고 있다.

2015년 이후 학교안전법의 개정과 학교안전사고 예방 기본계획의 수립 등은 학교현장에서의 안전업무에 대한 부담을 가져왔으며, 형식화의 문제점을 초래하였다. 지나친 학교안전에 대한 강조로 공문서가 양산됨에 따라 업무부담이 가중되었으며, 한정된 학교인력으로 학교안전업무에 대한 갈등이 도출되기도 하였다. 또한 형식화된 학교안전계획 작성 등으로 학교안전업무는 학교에서 형식화되고 피해야만 하는 업무로 변질되어가고 있다. 2018년 학교안전사고 예방 실태조사에서는 학교현장에서의 안전업무에 대한 부담과 형식화의 문제를 우선 해결하여야 할 과제로 제시하였고, 지나친 안전업무의 강조가 공문서의 남발로 이어져 학교에 업무 부담이 가중되고 있음을 문제점으로 나열하였다. 또한 51차시 학교안전교육과 관련하여 시간상의 부족함과 영역별 필수시간 지정 등이 학교현장을 고려하지 못하고 있어 학교가 학교계획을 형식적으로 작성하고, 안전교육을 형식적으로 운영하는 사례가 발생하고 있음을 명시하고, 학교 스스로 할 수 있는 안전업무내용과 범위를 제공하여 교직원의 역량을 키워야함을 개선방안으로 제시하였다.

학교는 교육활동 중에 발생하는 안전사고를 예방하기 위해 노력하고, 미래를 살아갈 학생들이 스스로 건강과 안전을 지키고, 타인과 사회의 안전을 위해 협력할 수 있는 안전역량을 키울 수 있도록 노력하여야 한다. 학교에서 양과 질의 양면에 충실한 안전교육과 안전관리가 지속될 수 있는 조치가 필요하다 할 것이다. 학교안전 관련 정책이 지속적인 사고예방과 안전한 환경을 조성하여 더 안전하고 안심할 수 있는 학교생활을 만들기 위해서는 시행되고 있는 정책의 성과를 바탕으로 객관적 관점에서 정책을 평가하고, 그 결과에 따라 조정해가는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 또한 학교안전 관련 정책의 우선순위를 분석하는 것은 제한된 자원 내에서 합리적인 선택을 통하여 목적을 달성하고자하는데 도움을 줄 수 있다.

III. 연구방법

III-1. 조사방법

조사 대상은 학사 일정 및 학교 현장의 잦은 설문피로도를 고려하여 전국 24개 학교안전 연구학교(유치원 포함)의 전체 교직원으로 제한하였다. 연구학교 교직원 모집의 규모는 약 1,120명이었으며 연구학교의 교직원은 설문조사 기간인 2018년 7월 4일에서 18일까지 PC와 모바일을 통해 자원하는 방식으로 설문조사에 참여하였다. 본 연구에 사용한 대상은 총 614명이다.

설문지의 구성은 인구통계학적 변인과 자유 의견 문항들을 제외하고 1차 학교안전 사고 예방 기본계획(이하 1차 기본계획)에서 제시한 60개 정책과제 가운데 학교안전 담당자 및 전문가와의 토의를 통해 단위 학교에서 실행하도록 부여된 34개 정책과제를 대상으로 5점 척도 평정형으로 구성하였다. 설문내용은 첫째, 2016-2018까지 제1차 학교안전사고예방 기본계획 기간 동안 향상도를 묻는 질문으로, 5대 영역에서 포괄하는 정책 과제가 차이가 있어서 각 영역 간 차이점이 크다는 가정 하에 제1차 기본계획의 시행으로 인하여 향상된 점을 영역별로 파악하는데 목적을 두고 있다. 둘째, 1차 기본 계획에서 제시한 과제들이 학교 현장에서 실행 정도를 파악하는 질문으로, 정책의 실행도 평가는 정책의 성과뿐만아니라 현실정합성과 한계를 포착하는 유용한 수단이다. 셋째, 향후 지속 발전시킬 정책과제에 대한 질문으로 1차 기본계획의 정책 수단 중에서 향후 강화가 필요한 정책 과제를 파악하기 위한 질문으로 구성하였다.

III-2. 분석기법

교육현장의 요구도(neds)를 파악하기 위하여 보리치 요구도 평가지표(Borich’s nedsasesment index), 즉 보리치 지표를 종종 사용하는 것을 볼 수 있다. 일반적으로, 교육연구에서 보리치 지표는 설문조사를 통해 “현재의 상태(whatis)”와 “이루어져야만 하는 상태(what should be)”의 차이를 구하여 요구도를 파악하는 평가모형으로 알려져 있다. 보리치지표는 두 수준간의 단순한 차이를 비교하는 t 검정의 단점을 넘어서 항목간 변별이 용이해지는 강점을 가지고 있다. 통상, 인식조사에서 보리치 지표는, 중요도(perceived level of importance)와 실현 정도(perceived level of atainment)의 차이값에 평균 중요도를 곱한 값으로 중요도 평균을 가중치로 적용하여 산출한다. 인식점수에서 중요도에 비해 실현 정도가 작을수록, 그리고 전체 응답자들에서 중요도의 평균값이 높을수록 보리치지표의 크기는 커진다. 이 때, 보리치지표가 커질수록 요구도가 커진다고 해석한다.

학교안전사고 예방 정책에 관한 인식에서 학교급과 안전업무 담당 유무별 차이를 검증하고자 카이제곱 검증을 수행하였다. 카이제곱 검증은 관찰치가 연속변수가 아닌 빈도수일 때 사용하며, 정상성이나 동변량과 같은 모수와 관련된 가정도 요구하지 않는 비모수 검증방식으로, 연속변수로 보기 힘든 빈도데이터의 집단 간 비교분석에 종종 활용되고 있다. 5점 척도는 기본적으로 서열척도라 할 수 있으나, 등간척도로 간주하여 모수방법을 적용하여 분석하고 있다. 모수방법인 t 혹은 F 검증은 자료가 연속적 변인 자료인 동시에 모집단의 특성에 대한 가정이 충족되는 경우 사용하며, 그렇지 않은 경우에는 비모수 통계방법을 선택해야 한다.본 연구의 분석 데이터에는 모수방법인 t 혹은 F 검증보다 카이제곱 검증이 더 적절한 검증법이었다.

또한, 빈도수가 5 미만인 셀이 많아질수록 카이제곱 검증의 결과는 불안정해져서 결과에 오류가 커진다고 알려져 있다. 본 연구의 설문조사 데이터는 5점 척도이지만 평정이 긍정적인 선택지인 “조금 나아졌다”, 혹은 “그렇다” 이상에 응답이 편중되어있음에 따라, 카이제곱 유의도 검증을 위하여 5점 평정척도를 이분(dichotomous) 점수로 변환할 필요가 있었다. 이에 분석 결과의 오류를 줄이면서 동시에 의미 있는 해석을 위하여 “조금 나아졌다”와 “매우 나아졌다”, 혹은 “그렇다”와 “매우 그렇다”와 같이 긍정적인 답변를 1로, 나머지 범주는 0으로 재코딩하여 카이제곱 검증을 시도하였다.

Figure1. Methods and Procedures

IV. 연구결과

IV-1. 설문참여자의 인적 특성

최종 분석에 포함된 사례 수는 614명으로 전체 연구학교 교직원 중 약 5%가 최종 분석에 포함되었다. 학교급별로는 초등학교, 중학교, 고등학교, 유치원 순이었으며, 초등학교가 49.7%로 가장 많았다. 응답자 중 일반교사의 비중이 전체 설문응답자의 69%로 가장 높았다. 학교안전 업무 담당자 비율은 전체 응답자 중 17.4%에 해당하였다.

Table4. Status of respondents

IV-2. 제1차 기본계획 정책영역별 개선 체감도

1차 기본계획 5개 정책영역별 개선 체감도는 제1차 기본계획이 수립되기 전인 2015년과 연구 시점인 2018년을 비교해 보고 어느 정도 개선되었는지 묻는 문항이었다. 연구학교의 교직원이 느끼는 학교안전에 대한 개선 체감도가 전체적으로 높은 수준이었다. ‘학교구성원의 예방 능력’이 가장 많은 긍정적 답변을, ‘안전한 교육활동 여건’이 가장 적은 긍정적 답변을 얻었다. 각 정책영역에 대한 집단별 차이를 검증하기 위하여 카이제곱 검증을 실시한 결과, 학교 급에서만 ‘체험중심의 안전교육’과 ‘학교구성원의 예방 능력’ 영역에서 유의미한 차이를 보였다.(Table5. 참조)

Table5. Comparison betwen 2015 and 2018 in 5 policy areas

IV-3. 제1차 기본계획 추진과제 실현 정도

제1차 학교안전 기본계획 추진과제들의 실현 정도를 평정하였을 때, 설문응답자의 압도적인 다수가 대부분의 추진과제에 대해 긍정적인 평가를 내렸다. 제1차 기본계획 추진과제의 실행 충실도 평균 점수는 5점 만점에 4.20∼4.72점으로 높게 평가되었고, 특히 ‘교직원 안전대상 응급처치교육 활동’, ‘학교급식 안전관리활동’, ‘학생 교통안전사고 예방 활동’, ‘모든 교직원 대상 안전교육 직무연수’, ‘학교 안전 점검의 날 운영’ 등의 정책과제의 실행 충실도가 높다고 응답하였다. 실행 충실도가 낮은 것은 ‘수상 안전사고 예방교육 활동’, ‘비상배낭 비치를 통한 안전사고 대비’, ‘학교안전을 위한 관련기관의 긴밀한 협력’ 이었다. (Table6. 참조)

Table6. The degre to which the school safety accident prevention policy is implemented and Ned for broadening and Priority of Borich’s neds index

IV-4. 제1차 기본계획 추진과제 확대·강화 필요성

제1차 기본계획 추진과제들의 확대·강화 필요성에 대하여, 압도적인 다수가 시행 중인 정책을 중요하게 인식하고 있었으며 해당 정책의 확대와 강화를 원하고 있었다. 학교에서 시행하고 있는 34개 정책과제의 확대・강화 필요성 평균 점수는 5점 만점에 4.32∼4.52점으로 높게 평가되었고, 특히 ‘학교급식 안전관리활동’, ‘실제 상황을 가정한 재난대응훈련’, ‘재난위험시설의 보강・개축 및 정밀관리’, ‘학생교통안전사고 예방 활동’ 등의 확대・강화 필요성이 높다고 응답하였다. (Table6. 참조)

IV-5. 제1차 기본계획 추진과제별 우선순위

학교안전사고 예방 정책 세부과제별 우선순위는 각 설문참여자가 동일한 정책에 대하여 향후 확대·강화 필요성과 실현 정도를 각각 평정한 전체 응답자 데이터를 분석하여 요구도 지표를 산출하여 [Table6]과 같이 정책과제 우선순위를 제시하였다. 평균적으로 볼 때, 확대·강화 필요성보다 실현 정도의 문항점수가 높은 경우가 빈번하였다. 그로 인하여, 요구도 지표의 값이 정적인 값보다 부적인 값이 더 많았다.

보리치 요구도 우선순위 분석 결과, 향후 학교안전 정책 추진과제 중 우선적으로 추진되어야 할 과제는 ‘교육청과 지역사회 관련기관의 긴밀한 협력’, ‘수상 안전사고 예방교육 활동’, 학교와 학교 주변의 위험요인 진단과 집중관리 등으로 나타났다. 이중 ‘교육청과 지역사회 관련기관의 긴밀한 협력’, ‘수상 안전사고 예방교육 활동’ 은 제1차 기본계획 추진과제 중 가장 낮은 실현수준을 나타냈다.(Table6. 참조)

V. 요약 및 결론

본 연구는 제1차 학교안전사고 예방 기본계획의 5개 정책영역 추진과제에 대한 학교교직원 인식 분석을 통하여 향후 학교안전 정책의 시사점을 모색하는데 초점을 두었다.

전반적으로 제1차 기본계획에 따른 추진과제는 교육현장에서의 정책 실현 및 수용 측면에서 높은 수준을 나타내었다. 제1차 학교안전 기본계획 추진과제 중 가장 높은 실현 정도를 나타낸 것은 ‘교직원 안전대상 응급처치교육 활동’, ‘학교급식안전관리 활동’, ‘학생 교통안전사고 예방 활동’, ‘모든 교직원 대상 안전교육 직무연수’ 등 이었다. 제1차 기본 계획 추진과제 중 가장 낮은 실현 정도를 나타낸 것은 ‘수상 안전사고 예방교육 활동’, ‘비상배낭 비치를 통한 안전사고 대비’, ‘학교안전을 위한 관련기관의 긴밀한 협력’ 등 이었다. 수상 안전사고 예방교육 활동의 핵심은 학생들에게 생존을 위한 수영역량을 키워주는 것으로 이를 위해서는 충분한 인적·물적 인프라 및 적합한 교육 프로그램이 뒷받침되어야 할 것이다. 학교안전은 서로 연관되어 있는 다양한 문제들로 둘러싸여져 국가를 비롯하여 학교, 지역사회 및 가정 등 관련 주체들의 실질적인 협력이 전제되어야 성공할 수 있는 과제이다. 특히 학생의 기본생활습관과 능력을 효과적으로 함양하기 위해서는 무엇보다 가정의 역할이 매우 중요하며, 나아가 지역사회의 연계를 통한 공동책임의식이 필요하다 할 것이다. 보다 실질적이고 효과적인 학교안전을 위해서는 다양한 주체간의 통합적 연계를 바탕이 되어야 한다. 무엇보다 학교현장에서 안전이 학교 교육활동의 기본으로 자리 잡을 수 있도록 학교현장 적합성을 갖춘 지원적인 방안이 요구되는 것으로 나타났다.

제1차 기본계획 추진과제에 대한 확대·강화 필요성 또한 전반적으로 높게 나타났다. 대표적인 과제로는 ‘학교급식 안전관리활동’, ‘실제 상황을 가정한 재난대응훈련’, ‘재난위험시설의 보강・개축 및 정밀관리’, ‘학생 교통안전사고 예방 활동’ 등 이었다. 이러한 과제들의 특성을 살펴보면 식중독, 재난사고, 교통사고 등 사고 발생 시 공통적으로 피해가 가시적이고 많은 학생들에게 영향을 미칠 수 있는 성격을 가지고 있음을 알 수 있다.

제1차 기본계획 세부과제별 우선순위는 향후 확대·강화 필요성과 실현 정도를 분석하고 요구도 지표를 산출하여 우선순위를 제시하였다. 보리치 요구도를 통해 분석된 학교안전 정책에서 지속적으로 추진되어야 할 우선 정책과제는 ‘교육청과 지역사회관련기관의 긴밀한 협력’, ‘수상 안전사고 예방교육활동’ 등으로 분석되었다. 이중 ‘교육청과 지역사회관련기관의 긴밀한 협력’, ‘수상 안전사고 예방교육 활동’ 은 제1차 기본계획 추진과제 중 가장 낮은 실현수준을 보인 과제로 향후 학교안전 관련 정책 추진 시 개선이 필요한 것으로 나타났다.

제1차 학교안전사고 예방 기본계획은 우리나라 학교안전 관련 정책에 큰 변화를 가져온 의미 있는 계기가 되었다. 본 연구의 분석결과에서도 나타나듯이 제1차 학교안전사고 예방 기본계획은 학교안전에 대한 인식을 바꾸고, 교육현장의 안전 향상을 위해 긍정적인 기여를 하여 왔다.

본 연구는 제한된 대상의 인식수준을 분석한 한계에도 불구하고, 국가차원의 최초의 안전마스터플랜이라 할 수 있는 제1차 학교안전사고 예방 기본계획이 추진되는 과정에서 드러난 문제점 및 개선과제를 제시하였다. 연구결과는 보다 효과적인 학교안전 관련 정책 수립을 위한 기초자료를 제공함으로써 지속가능한 학교안전 환경을 만드는 데 도움이 될 것으로 기대한다. 2019년부터 제2차 학교안전사고 예방 기본계획이 시행되고 있다. 향후 1차 기본계획에 기초한 본 연구에 이어 학교안전정책의 추진 성과와 요구도를 지속적으로 분석하여 학교안전정책 발전방안을 모색하기 위한 추가 연구가 필요하다.