인증제도의 통합 및 단순화로 소비자 신뢰 구축 필요
1. 친환경축산물의 정의
우리나라의 친환경농업은 1970년대 자연환경의 보전 차원으로 농가 스스로 자영형태로 시작되었다. 그러다가 정부에서는 우리나라 농업을 환경친화적인 농업으로 육성하여 국민들의 안전농산물 욕구에 부응하고, WTO체제의 출범에 따른 농업의 국제화 및 세계화 추세에 능동적으로 대응할 수 있도록 1997년 12월 환경농업육성법을 제정, 2001년 1월 친환경농업육성법으로 개정하면서 본격적으로 친환경농업육성정책을 추진하게 된다.
친환경축산물의 인증기준은 세계적으로 1990년대에 WTO/FAO 산하의 CODEX(국제식품규격위원회)에서 유기가축분야에 대한 일반원칙과 사육·관리방안을 논의하게 되었고, 2001년에 유기축산물에 대한 가이드라인이 마련됨에 따라 국내에서도 유기축산이 본격 논의되기 시작되었으며, 2001년 7월 친환경농업육성법 시행규칙 개정으로 유기축산물 및 전환기축산물의 인증기준이 마련되었다.
표 1. 친환경축산물 인증 절차
· 인증신청 기관 : 국립농산물품질관리원 및 민간인증기관(73개소)
· 인증기준에 적합한 경우 친환경축산물 인증마크 사용을 허용
유기축산물의 인증은 ’03~’05년 동안 농협중앙회 안성목장에서 유기축산 시범사업을 추진하여 ’05년 5월 최초인증을 시작으로 본격적인 친환경축산물 인증이 시작되었다. 그러나, 국내 축산여건상 유기축산물 생산·확대가 곤란하다는 점과 축산농가의 항생제 오남용 방지 등 친환경축산에 대한 축산농가의 진입 완화를 위하여 2007. 3. 28일 친환경농업육성법 시행규칙 개정으로 무항생제축산물 인증제도를 도입함에 따라 친환경축산물 인증이 확대되었으며 지난 2013년 6월 “친환경농어업 육성 및 유기식품등의 관리지원에 관한 법률” 및 시행령, 시행규칙이 시행되어 비식용유기가공품으로 분류된 가축의 유기사료가 2014년 1월부터는 인증을 받아야만 사용이 가능해졌다. 현재 유기축산물은 100% 유기사료를 급여하여야 한다.
표 2-1. 친환경축산물 인증현황(2013년 인증실적)
친환경농업육성법으로 약칭되는 이 법도 지난 2013년 6월 식품산업법에 있는 유기가공식품관련법이 통합되어 생산자(축주)들이 더욱 이해하기 어렵게 되어 있다. 그러나 그 정의는 변함없는 바 친환경축산물이란 합성농약, 화학비료, 항생·항균제 등 화학자재를 사용하지 아니하거나 이의 사용을 최소화하고 농·축·임업 부산물의 재활용 등을 통하여 농업생태계와 환경을 유지·보전하면서 생산된 안전한 축산물을 말한다.
친환경축산물 인증은 유기축산물과 무항생제축산물로 분류되며, 사육장 및 사육조건, 자급사료 기반, 가축의 선택·번식방법 및 입식, 전환기간, 사료 및 영양관리, 동물복지 및 질병관리, 운송·도축·가공과정의 품질관리 등을 세부적으로 심사하여 유기·무항생제 축산물 각각의 인증기준에 적합할 경우 인증서를 교부한다.
2. 국내 현황-친환경축산물 인증제도
친환경축산물 인증업무는 “친환경농업육성법(2001년)”에 근거하여 유기축산물 인증으로 시작되었다. 그러나 국내 가축사육여건의 미비와 사양기술 부족으로 유기축산물 인증조건에 부합한 농가가 거의 없었고 제도에 대한 홍보와 관심도 부족하여 인증 사례가 거의 없었다. 친환경축산물에 대한 사회적 관심도와 요구가 높아짐에 따라, 친환경 축산 도입의 확대를 위한 무항상제축산물 인증제도(2007년)를 신설하였다. 무항생제축산물 인증제도 도입 이후 인증건수 18건, 출하량 256톤(2005년)에 불과하였던 친환경축산물의 생산량은 인증건수 10,000건이상, 출하량 569,637톤(2012년)으로 확대되었으며 매년 큰 폭으로 증가하고 있다.
표 2-2. 친환경축산물의 연도별 생산량 변화추이(국립농산물품질관리원, 2013)
표 2-3. 친환경축산물의 연도별 생산량 변화추이(국립농산물품질관리원, 2013)
친환경축산물 출하량 중 계란을 제외하고 가장 높은 증가폭을 보이는 것은 육계산업이다. 닭고기 프랜차이즈 확대, 규모화 및 계열화, 전업화 등이 발달되어 타 축종과 비교시 인증획득에 유리하고 적극적이기 때문이다. 최근에 오리산업도 높은 증가세를 보이고 있다. 더욱이 안전한 먹거리에 대한 의지는 학교친환경급식의 확대로 이어져 친환경축산물 수요확대에 큰 역할을 하고 있다.
3. 문제점과 개선방향-인증제도의 통합 및 단순화
현재 국내에서 운영하는 친환경축산물 관련 인증제도는 국립농산물품질관리원에서 운영하는 유기축산물 인증제도와 무항생제 축산물 인증제도 그리고 HACCP 지정제도(축산물안전관리인증원), 환경친화축산농장(농림축산식품부), 동물복지인증제도(농림축산검역본부) 등 그 수가 많고 복잡하며, 인증마크 혼용에 따른 혼란을 주고 있는 것이 현실이다.
다양한 인증제도는 생산자 뿐 만 아니라 소비자에게도 혼란을 가중 시키며 신뢰도 제고에도 도움이 되지 못하고 있다. 각 제도마다 인증주체가 달라서 실태 파악이 어렵고, 제도 간에 특징이나 관리단계 등의 내용에 있어서도 그 차별성이 부족하여 생산자에게 중복인증을 강요, 불필요한 비용을 발생 시키는 등 비효율적인 부분이 많다. 따라서 관련 제도의 종합적인 관리·감독 방안이 필요하고, 소비자 및 생산자의 혼란을 줄일 수 있도록 관련제도의 통합 또는 간소화 등의 대책이 마련되어야 할 것이다.
현재 인증제도를 간소화하는 방향으로 정책을 추진. 또한 식품 인증제도를 기능에 따라 통합·단순화하고, 인증표지를 단일화하는 등 농식품인증제도 개편을 추진 중이라니 기대해 봄 직하다. 특히나 무항생제축산물은 전세계에서 우리나라만이 가지고 있는 특별한 제도이나 그 제도 이름에서 보듯이 혼돈의 의미가 내포되어 있다. 정부 일각에서는 동물복지에 포커싱을 하지만 그 또한 혼란을 가져오리라는 것은 생산현장에 종사하는 사람들은 알 것이다.
아무리 세계가 동물윤리와 복지를 이야기한다해도 현실은 그리 녹녹치 않기 때문이다. 다만 일시에 폐지할 경우 발생할 혼란을 예방하기 위하여 기존에 인증 받은 농가에 한하여 일정시한까지 인증을 계속 받을 수 있도록 경과규정을 두겠다고 하니 지켜봐야 할 것이다. 친환경인증제도는 품목별로 상이한 법률에 따라 규율되고 있다. 친환경인증제도는 농산물 및 축산물은「친환경농업육성법」, 수산물은「농수산품품질관리법」, 유기가공식품은「식품산업진흥법」에 각각 규정되어 있었으나 2013년 6월 하나의 관련법으로 통합되어 운영되기 시작하였다. 우리나라의 농식품 안전 인증제도는 시장에서 자율적으로 생성된 것이 아니라 정부가 소비자와 생산자 보호 차원에서 시행해왔으므로 대부분의 인정과정에서 정부의 역할이 크다. 자기적합성 선언(제1자 인증)을 통해 자율관리를 추진하는 방안이 있으나 기본적인 위반 사례가 많으면 소비자가 불신을 가지므로 별도의 인증제도를 마련할 필요가 있다. 각 인증제도별 인증 관리는 제3자 인증방식으로 운영되고 있고, 일부 품목별로 강제인증이 존재하나 임의인증이 대부분이다.
인정기관(accreditation)은 정부나 산하기관이 담당하고 인증기관(certification)은 주로 민간인증기관이 담당하는 경우가 대부분이다. 친환경농축산물의 경우 정부인증기관(국립농산물품질관리원)이 민간인증기관과 함께 인증업무를 담당하고 있는 것이 우리의 현실이다. Codex(국제식품규격위원회)의 가이드라인, IFOAM(세계유기농업연맹)의 ISO 17065가이드라인 등 해외의 경우를 보면 결국 인증기관과 감독기관의 분리가 전문성과 업무효율성을 제고하는 것임을 알 수 있다. 정부기관은 기초법안 및 제도를 마련하고 민간인증기관의 지도와 사후관리 및 감독 등의 역할을 수행하며, 민간인증기관은 인증관리업무를 주도적으로 하는 것이 바람직하다. 인증기관을 감독하는 기관이 인증서비스를 담당하는 것은 제도운용과 인증서비스를 분리하여 운영하도록 하는 국제기준에 부합하지 않고 제도의 신뢰성을 훼손할 수 있으므로 인증 관련 기관간의 역할분담이 필요하며 또한 인증과정에서 부정이 개입되지 않도록 하기 위해서는 인증실적위주의 평가방법이 달라져야 한다.
실적위주의 평가방법은 부실인증으로 이어질 개연이 크기 때문이다. 그리고 인증심사원의 자격요건의 강화 및 전문교육을 실시할 필요가 있다. 현재 친환경인증심사원은 농산물 축산물 등 일정한 양성교육을 이수하면 누구나 인증에 참여할 수 있도록 하고 있다. 따라서 일정 수준의 교육이나 자격시험을 통과한 자에게 인증심사원의 자격을 부여하는 등의 민간인증 심사원의 전문성을 제고도 필요가 있으며 현재 인증심사원이 되고자 한다면 전문기사자격(유기농업기사, 축산기사 등)을 요구하고 있고 일정한 교육을 이수하여야 하는 것으로 법은 바뀌었다.
감독기관인 국립농산물품질관리원은 민간인증기관에 대한 심사 및 사후관리를 강화하여 인증심사원에 대한 전문적이고 정기적인 교육을 실시하여 인증심사원의 자질을 고양시켜 부실인증을 초래하는 일이 없도록 해야 할 것이다. 친환경인증 생산물의 경우 가격보다 품질에 기반을 두어 소비가 결정되기 때문에 소비자와의 신뢰 구축은 필수적이며 엄격한 규제 속의 지속적인 품질유지로 신뢰를 유지하는 것은 매우 중요한 문제이다.
세계 각국에서는 국제적으로 통용되고 있는 농축산품의 안전관리 시스템을 통하여 안전성을 확보하기 위한 노력이 이루어지고 있으며 국제적으로 적용되고 있는 주요 농식품 안전관리 시스템은 Global GAP, HACCP, ISO 등 약 100여 가지에 이르는 것으로 추산되고 있으며 우리나라의 경우인증제도에대한동등성(equivalency) 규정이 없어 통상문제가 제기되고 있다. 현재 유기가 공식품에 있어서는 동등성문제를 협의 중에 있는 것으로 알고 있다. 아무튼 정부가 운영하는 각종 농식품 인증제도가 국제기준에 부합하여 WTO체제 하에서 TBT 및 SPS 협정 등 국제규범에 위배되지 않아야 하는 것은 기본이다.
유럽은 기본 안전체계의 확립 방안으로서 모든 농축산품에 대한 이력추적관리 적용을 의무화하고 있으며 EU에 수출을 원하는 모든 국가는 동등한 법규정을 제정하고 해당 법규정을 준수하고 있음을 명시하도록 하고 있다. 국제적으로 안전성에 대한 신뢰를 확보하기 위해서는 선진국 수준에 이르는 농축산품 안전관리 시스템의 이행이 필요하다.
전체 농축산품의 안전체계를 확립한다는 측면에서 낮은 수준에 머물고 있는 GAP, 이력추적관리 등과 같은 안전관리체계의 적용비율을 적정 수준으로 관리하는 방안을 검토할 필요가 있다. 인증제도는 국내에서의 일관성과 함께 국제적 인증제도와도 조화될 수 있게 해야 한다. 개방경제를 고려할 때 농축산품 안전 관련 국내 인증제도는 기본적인 시장접근성을 제한하지 않을 수 있는 수단을 제공한다는 전제조건 하에서 추진할 필요가 있다.
친환경축산물에 대한 소비자 신뢰도 제고를 위해서는 관련정보에 대하여 정확하고 빠른 전달이 필수적 요소이다. 인증제도의 소개나 체계, 사후관리 방안 등에 관한 이해하기 쉬운 홍보·교육자료 등의 제작하는 등의 대책수립이 필요하다. 소비자는 친환경축산물의 안전성을 신뢰하여 비교적 높은 가격에 구입하지만, 유사제도가 많고, 관련 정보를 체계적으로 전달할 수 있는 시스템이 갖추어지지 않으면 소비자 및 생산자는 관련제도에 대한 인식도와 신뢰도는 낮아 질 수 밖에 없다.
친환경축산물의 생산 확대를 위하여 적재적소의 정보전달을 통한 신뢰구축은 무엇보다 중요하며 또한 소비자 및 생산자 뿐 아니라 유통 및 가공업체 대상의 홍보체계도 마련되어야 한다. TV광고 등의 대중 인지도가 높은 언론매체를 활용한 대대적인 홍보를 통해 관련제도의 정보전달과 인지도를 높이는 계기가 필요하며 농가가 지불해야 하는 비용 중 가장 부담되는 비용이 인증심사관리비로 사후관리비가 포함되어 있다. 인증은 일정한 기간에 한정되어 있어 유효기간이 지나게 되면 재심사를 받아 갱신을 하여야 하는데 인증을 유지하기 위해서는 지속적인 검사비 및 심사비 등의 추가비용이 계속 발생되기 마련인데 이 비용에 대한 대책마련이 필요하다.
현재 친환경축산을 실천하는 농가는 일정규모이상의 전업농이 많은 것으로 나타났으나 아마 전체 농가로 확산되고 있는 추세이다. 전업농이상의 농가들은 인증비용에 대한 부담이 크지는 않을 것으로 예상되나, 향후 친환경축산물 생산을 확대하기 위해서는 대규모 농가만으로는 그 한계가 있기 때문에 일반 중소규모의 생산자도 친환경 축산에 참여 하도록 하여야 할 것이다.
이러한 중소규모경영의 참여를 유도하고, 부담을 줄여주는 방안으로 인증비용을 사육규모나 출하량 등으로 세분화 하거나 인증연장 시 심사 비용을 일정 부분 보조해주는 등의 방법도 고려할 만 할 것이다. 친환경축산물의 인증을 위한 구비요건은 사육장 및 사육조건, 가축의 선택·번식방법 및 입식, 전환기간, 사료 및 영양관리, 동물복지 및 질병관리 등이 있는데, 그 중에서도 사료의 확보는 인증 및 생산을 위한 핵심적인 요소이다.
무항생제축산물(GMO허용)의 경우는 사료적 측면은 해소가 되었다고 해도 무방하다. 하지만 낮은 단계의 농산물인증에도 허용되지 않는 유전자변형농산물(GMO)를 허용한 것은 아이러니가 아닐 수 없다. 대부분의 사료를 수입에 의존할 수 밖에 없는 국내 사료의 수급문제 상 친환경축산물중 유기축산물 생산의 가장 큰 제약요인은 유기사료(Organic feed)이다. 특히 유기사료의 수급문제는 유기축산물 생산이 늘지 않는 가장 큰 문제점이다.
이러한 유기사료 확보의 문제점을 해결하기 위해서는 유기사료의 자급생산기반 확충 및 유기농 부산물을 사료로 최대한 이용하는 등 유기사료를 안정적으로 공급할 수 있는 체계를 구축하는 방안 등이 필요하다. 또한, 친환경축산물의 생산은 친환경성, 안전성을 극대화한 축산물 생산방법이긴 하지만, 기존 관행축산과 비교했을 때 높은 생산비가 발생하는 단점을 가지고 있다. 유기사료비가 일반사료에 비해 높은 수준이고, 축사면적당 사육두수를 적정하게 유지하기 위해 축사면적을 확대하거나 사육두수를 감소시키게 되며, 동물용의약품 사용제한으로 가축질병 발생시 손실을 입을 수 있는 가능성이 있는 등 생산비가 일반축산에 비해 높은 것이 사실이다. 물론 축산물 생산비 상승은 생산물의 판매가격을 높게 책정함으로써 상쇄될 수가 있지만, 소비자의 반발 및 판매량 저하를 일으킬 수 있어 근본적으로 축산물 생산비를 감축하는 생산체계의 도입이 필요하다.
정부에서는 이러한 문제점 때문에 친환경안전 축산물 직접지불제를 도입·실시하고 있지만, 근본적인 대책이 필요한 시기이다. 최근 한·미 FTA, 한·EU FTA 체결 등으로 국제적인 축산물 거래가 자유로워지고 유통구조의 혁신으로 세계 각국에서 신선 상태의 축산물 수입이 가능해짐에 따라 소비자에게 우리 축산물의 우수성과 신뢰성을 높일 수 있는 차별적인 요소를 부각시킬 수 있어야 한다.
또한, 농업생태계와 환경을 유지·보전하면서 안전한 축산물을 생산해야 하는 시대적 요구에 비췄을 때 친환경축산물 인증제도는 이러한 차별성을 부여하는 생산방법이라 할 수 있다. 이러한 친환경축산물 인증제도를 소비자가 신뢰할 수 있는 제도로 정착시키기 위해서 축산농가는 환경을 보전하면서 소비자에게 안전한 축산물을 공급한다는 긍지와 자부심을 가지고 관련규정을 철저히 준수해야 할 것이다. 또한, 인증기관에서는 엄격한 사후관리를 통해 소비자가 친환경축산물 표시만 보더라도 믿고 구입할 수 있도록 해야 할 것이다.